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1. 질의요지
대구광역시 수성구청장의 소집에 따라 재난의 예방 등 활동을 한 지역자율방재단에 대하여 「대구광역시 수성구 지역자율방재단 운영 등에 관한 조례」 제10조제8항을 근거로 식대, 여비 등 비용 외에 지역자율방재단 활동에 대한 대가로서 수당을 지급할 수 있는지?

2. 의견
아래 이유 부분을 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
지방자치단체의 재정에 관한 기본원칙을 정하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있습니다. 따라서 대구광역시 수성구청장이 「자연재해대책법」 제66조, 같은 법 시행령 제61조 등에 따라 소집한 지역자율방재단(이하 “방재단”이라 함)에 식대, 여비 등 비용 외에 재난의 예방ㆍ대비ㆍ대응ㆍ복구 등 방재단 활동에 대한 대가로서 수당을 지급할 수 있는지를 판단하기 위해서는, 먼저 위와 같은 수당의 지급이 「지방재정법」 제17조제1항제1호 및 제4호에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다. 

  우선, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 “그 소관에 속하는 사무와 관련하여” 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있으므로, 방재단 활동에 대한 지원이 지방자치단체의 소관사무에 해당하는지에 대하여 살펴보면, 「지방자치법」 제9조제2항하목에서는 “재해대책의 수립 및 집행”을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고, 「자연재해대책법」 제66조제1항 및 제2항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 방재단을 구성ㆍ운영할 수 있고 지방자치단체장이 방재단 활성화를 위하여 예산 등을 지원할 수 있도록 규정하고 있는바, 방재단 활동에 대한 지원 사무는 지방자치단체의 사무에 속한다고 할 것입니다. 

  다음으로, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요하고(법제처  2018. 7. 23. 의견제시 18-0140 등 참조), 해당 사무가 「지방자치법」제9조제2항에 따른 자치사무에 해당하더라도 「지방자치법」의 규정만으로는 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하는 것으로 보기는 어렵습니다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117판결 참조). 이 사안의 경우 「자연재해대책법」 제66조에서 지방자치단체장이 방재단에 예산 등을 지원할 수 있도록 하면서(제2항), 그 지원 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는데(제4항), 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제65조에서는 지방자치단체장이 방재단의 활동 및 운영에 필요한 비용을 실비(實費)로 지급할 수 있다고 규정하고 있습니다. 그러나 일반적으로 실비(實費)란 “실제로 드는 비용”을 의미하는 것이고(국립국어원 표준국어대사전 참조), 법령에서 “실비로 지급할 수 있다”고 규정하는 경우 통상적으로 예상할 수 있는 사항은 업무와 관련된 활동을 수행하면서 개인적 또는 실제적으로 소요되었던 내용을 보전해준다는 의미라고 할 것인바(법제처 2012. 7. 25. 의견제시 12-0213 취지 참조), 식대, 여비 등 비용 외에 재난의 예방 등 방재단 활동에 대한 대가로서 지급하는 수당은 위 규정에서 실비(實費)로 지급할 수 있도록 한 비용에 포함되지 않는다고 할 것입니다. 

  또한, 방재단에 수당을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당되는지를 살펴보면, 위 규정 및 같은 조 제2항에서 정한 “지방자치단체가 권장하는 사업”인지 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 합니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조). 그리고 비록 「자연재해대책법 시행령」 제65조에서 방재단의 활동 및 운영에 필요한 비용을 실비(實費)로 지급할 수 있다고 규정하고 있어 위 규정이 방재단에 대한 수당 지급의 직접적인 근거가 될 수는 없다고 하더라도, 같은 법 제66조제2항에서 방재단을 활성화하기 위하여 예산 등을 지원할 수 있다고 함으로써 지원 범위를 폭넓게 규정하고 있는 점 등을 고려해 볼 때, 같은 법 제66조제2항 및 같은 법 시행령 제65조의 취지가 지방자치단체장이 조례를 통해 방재단의 활성화를 위하여 실비 지급 대상인 비용 외의 수당 등을 지급하는 것까지도 금지하려는 것이거나, 또는 반드시 방재단의 지원에 대하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 것이라고는 보이지는 않습니다. 따라서 해당 지방자치단체에서는 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여, 지원하려는 사업의 내용 및 성격, 지방자치단체의 재정현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적인 인식 등을 종합적으로 고려하여 방재단에 대한 수당 지급이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 검토한 후 지급 여부를 결정할 수 있을 것입니다. 

  이상의 법리를 바탕으로 이 사안을 살피건대, 「지방재정법」 제17조제1항 각 호 외의 부분 단서에서는 같은 항 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다고 규정하고 있으므로, 대구광역시 수성구청장이 방재단 활동에 대한 대가로 수당을 지급할 수 있기 위해서는 「대구광역시 수성구 방재단 운영 등에 관한 조례」(이하 “대구광역시조례”라 함)에서 위와 같은 수당 지급의 근거를 두고 있어야 할 것입니다. 그런데 같은 조례 제10조제8항제1호는 앞서 살펴본 방재단 활동에 필요한 비용을 실비로 지급을 위한 성격의 규정으로 보이므로, 위와 같은 수당 지급의 근거가 될 수는 없어 보입니다. 그러나 같은 항 제6호에서는 “기타 방재단의 임무수행과 관련하여 부득이 필요하다고 구청장이 인정하는 비용”을 지급할 수 있도록 규정하고 있는바, 구청장이 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 요건에 부합하는지를 고려한 후 방재단 소집에 대한 수용성 증대 및 방재단 활동의 활성화 등의 목적에서 방재단 임무수행에 대한 수당을 지급하는 것이 필요하다고 인정하는 경우라면, 같은 조례 제10조제8항제6호에 따라 그 지급을 하는 것이 반드시 불가능하다고 보이지는 않습니다. 다만, 향후 방재단의 활동에 따라 위와 같은 수당의 지급이 지속적ㆍ반복적으로 이루어질 수 있다는 점을 고려할 때, 그 지급의 명목을 대구광역시조례에 명확히 규정하는 것이 바람직하다고 보이는바, 향후 자치법규 입안에 위와 같은 점을 참고하시기 바랍니다. 

<관계 법령 및 자치법규 등>

「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.  
  1. 법률에 규정이 있는 경우
  2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
  3. 용도가 지정된 기부금의 경우
  4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
 ② (생략) 
 ③ 삭제  
[전문개정 2011. 8. 4.]
[제목개정 2014. 5. 28.]

「지방재정법 시행령」
제29조(기부ㆍ보조의 제한) ① 삭제  
 ② 법 제17조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 그 밖의 공금 지출은 법 제18조에 따른 출자 및 출연을 제외한 해당 지방자치단체의 보조 등 모든 재정지출로 한다.  
 ③ 법 제17조제1항제4호에서 "지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우"라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
 ④ 삭제  
 ⑤ (생략) 

「지방자치법」
제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
  ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다. 
  1. ∼ 3. (생략) 
  4. 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치·관리에 관한 사무
    가. ∼ 파. (생략)
    하. 재해대책의 수립 및 집행
    거. (생략)
  5. ㆍ 6. (생략)

「자연재해대책법」 
제66조(지역자율방재단의 구성 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역의 자율적인 방재 기능을 강화하기 위하여 지역주민, 봉사단체, 방재 관련 업체, 전문가 등으로 지역자율방재단을 구성ㆍ운영할 수 있다.
  ② 행정안전부장관 및 지방자치단체의 장은 지역자율방재단을 활성화하기 위하여 예산 등을 지원할 수 있으며, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역자율방재단 구성원의 재해 예방, 대응, 복구 활동 등 기여도에 따라 복구사업에 우선 참여하게 하는 등 필요한 사항을 지원할 수 있다. 
  ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역자율방재단의 구성원이 재해 예방ㆍ대응ㆍ복구 활동 등에 참여 또는 교육ㆍ훈련으로 인하여 질병에 걸리거나 부상을 입거나 사망한 때에는 행정안전부령으로 정하는 범위에서 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정하는 바에 따라 보상금을 지급하여야 한다. 
  ④ 지역자율방재단의 구성ㆍ운영 및 지원 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 
  [전문개정 2011. 3. 7.]

「자연재해대책법 시행령」 
제61조(소집) 재난의 예방ㆍ대비ㆍ대응ㆍ복구 등을 위하여 필요한 경우 지역자율방재단장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역자율방재단을 소집할 수 있다. 다만, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 소집하려는 경우에는 미리 지역자율방재단장과 협의하여야 한다.
  [전문개정 2012. 8. 22.] 
제65조(예산 지원) 행정안전부장관과 지방자치단체의 장은 법 제66조제2항에 따라 지역자율방재단의 활동 및 운영에 필요한 비용을 실비(實費)로 지급할 수 있다.  
 [전문개정 2012. 8. 22.]
  
「대구광역시 수성구 지역자율방재단 운영 등에 관한 조례」
제1조(목적) 이 조례는「자연재해대책법」(이하 "법"이라 한다) 제66조 및 같은법 시행령 제60조, 제62조, 제65조의 규정에 의하여 설치되는 대구광역시 수성구 지역자율방재단의 조직 및 운영에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제10조(운영 등) ① ∼ ⑦ (생략)
  ⑧ 구청장은 예산의 범위 내에서 방재단에 재정적 지원을 할 수 있으며 지원 범위는 다음 각 호와 같다.
   1. 방재단과 직접 관련이 있는 업무수행으로 인하여 사용되는 식대, 여비, 유류대 등 필수 경비
   2. 단원의 임무수행 중 사망, 부상, 질병 등에 대비한 보험가입비 단, 자연재난업무와 관련하여 다른 공공기관이나 단체에서 보험이 가입되어 있는 경우에는 제외
   3. 제복, 모자, 신발 등 활동에 필요한 피복비
   4. 단원의 교육·훈련 프로그램 개발 및 교육·훈련에 소요되는 비용
   5. 중앙지원단 자문에 소요되는 비용
   6. 기타 방재단의 임무수행과 관련하여 부득이 필요하다고 구청장이 인정하는 비용