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1. 질의요지
울산광역시 남구가 주민에게 목욕서비스를 제공하기 위하여 「공중위생관리법」 제2조제3호 본문에 따른 목욕장업을 운영할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

2. 의견
아래의 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
「울산광역시 남구 선암커뮤니티센터 운영 조례안」(이하 “남구조례안”이라 함) 제1조에서는 울산광역시 남구 주민의 복리증진 및 문화생활 향상을 위하여 공공시설을 설치한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제3조 및 제5조에서는 그 중 일부의 시설에 대하여 목욕장을 울산광역시 남구청장이 관리ㆍ운영할 수 있도록 규정하고 있습니다. 또한, 남구조례안 제10조에서는 공공시설의 이용료를 징수할 수 있도록 하면서, 같은 조례안 별표에서는 성인기준 6,000원으로 하는 등 목욕장의 이용료를 규정하고 있습니다.

  일반적으로 “영업”이란 영리를 목적으로 동종행위를 계속적, 반복적으로 하는 것을 의미하고(대법원 1998. 7. 10. 선고 98다10793 판결례 참조), 여기서 “영리의 목적”이란 널리 경제적인 이익을 취득할 목적을 의미하는 것으로서 실제에 있어서의 이익의 발생유무, 이익의 사용목적 등을 불문한다고 할 것입니다(법제처 2009. 11. 3. 회신 09-0325 해석례 참조). 이 사안과 같이 남구가 주민에게 일정한 요금을 받고 반복적으로 목욕시설을 이용하게 하는 행위는 경제적인 이익을 취득할 목적, 즉 영리의 목적이 인정된다고 할 것이고, 영리를 목적으로 요금을 받고 불특정 다수에게 목욕서비스를 제공하는 것은 「공중위생관리법」 제2조제3호 본문에 따른 목욕장업(이하 “목욕장업”이라고 함)에 해당된다고 할 것입니다.

  이 사안에서 남구가 목욕장업을 운영할 수 있는지 여부를 판단하기 위해서는 개별 법령에서 지방자치단체가 목욕장업을 운영하는 것을 금지하고 있는지 여부와 지방자치단체 설치 목적 및 사무수행의 성격 등을 종합적으로 검토할 필요가 있습니다.

  우선, 개별 법령에서 남구가 목욕장업을 운영하는 것을 금지하고 있는지 살펴보도록 하겠습니다. 「지방자치법」 제8조제1항에서는 지방자치단체는 그 사무를 처리할 때 주민의 편의와 복리증진을 위하여 노력하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제9조제2항에서는 지방자치단체의 사무에 대해서 예시하면서 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다고 규정하고 있을 뿐, 지방자치단체가 주민의 복지증진 등 자치사무의 수행을 위하여 영리를 목적으로 하는 영업을 금지하고 있는 규정은 없는 것으로 보입니다. 한편, 목욕장업의 근거규정인 「공중위생관리법」 제3조 전단에서는 공중위생영업을 하고자 하는 자는 공중위생영업의 종류별로 보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있는데, 이는 목욕장업에 필요한 시설 및 설비를 갖춘자는 어느 누구나 신고를 통하여 공중위생업을 영위할 수 있는 것으로 볼 수 있습니다. 따라서, 개별 법령에서 지방자치단체가 목욕장업을 운영하는 것을 금지하는 규정은 없는 것으로 보입니다.

  그러나, 지방자치단체가 개별 법령에 따른 영업행위를 하는 것에 대하여 이를 금지하는 명시적인 규정은 없다고 하더라도, 행정의 주체로서 지방자치단체를 설치하는 목적은 주민복리에 관한 사무를 처리(「대한민국헌법」 제117조제1항)하는 것이고, 이를 위하여 법령에 따라 지방자치단체는 공권력의 행사 또는 관리작용을 통하여 사적 영역을 규제하거나 조장하는 등 주민복지 증진에 필요한 공익적 사무를 처리한다는 점에서 단순히 영리를 목적으로 하는 사적 경제활동과는 구분되는 특징이 있는 점에 비추어 보면, 공권력의 행사 또는 지방세 징수 등 재정적 수단을 통하여 공익 실현을 목적으로 사무를 처리하여야 할 지방자치단체가 자기의 책임과 위험부담을 바탕으로 하는 민간영역의 경제주체와 동일하게 목욕장업을 운영하는 등 경쟁하는 방식으로 영리행위를 하는 것에는 일정한 한계가 있다고 할 것입니다. 

  예컨대, 민간영역을 통하여 목욕서비스와 같은 기본적인 복지서비스를 제공받기 어려운 벽지(僻地), 오지(奧地) 또는 도서(島嶼) 등에 거주하는 주민이나 경제적으로 어려운 기초생활수급자 등 취약계층을 대상으로 하는 등의 경우 지방자치단체가 목욕서비스를 제공하는 시설은 공익 실현을 목적으로 설치ㆍ운영되는 것으로서 공공시설로 볼 수 있고, 지방자치단체가 이러한 시설을 설치ㆍ운영하여 목욕서비스를 제공하는 것은 민간영역을 보완하는 동시에 주민의 복리를 증진하는 공익적인 수요에 따른 측면이 있다고 할 수 있는바, 이는 「지방자치법」 제9조제2항에 따른 지방자치단체의 사무수행에 해당한다고 할 것이므로, 이러한 한계의 범위에서 조례로 지방자치단체가 목욕장업을 운영하는 것을 규정하는 것은 가능한 것으로 보입니다.

  또한, 「지방공기업법」 제2조제1항에서는 지방자치단체가 지방직영기업, 지방공사 및 지방공단(이하 “지방공기업”이라 함)의 설립ㆍ운영을 통하여 할 수 있는 사업의 범위를 제한하면서, 같은 조 제2항제1호에서는 “민간인의 경영 참여가 어려운 사업으로서 주민복리의 증진에 이바지할 수 있고, 지역경제의 활성화나 지역개발의 촉진에 이바지할 수 있다고 인정되는 사업”에 한정하여 지방자치단체가 지방공기업을 운영할 수 있도록 하고 있는 취지에 비추어 보면, 지방자치단체가 지방공기업을 통하여 하지 않고 직접 개별 영업법령에 따른 영업을 하는 경우에도 이와 같은 한계의 범위에서 이루어지는 것이 바람직한 것으로 보입니다. 

  아울러, 「지방공기업법」 제3조제1항에서는 지방자치단체의 지방공기업 경영의 기본원칙으로 기업의 경제성과 함께 공공복리 증대를 그 책무로 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체는 지방공기업을 설치ㆍ설립 또는 경영함에 있어 민간경제를 위축시키거나 공정하고 자유로운 경제질서를 저해하거나 환경을 훼손시키지 아니하도록 노력하여야 한다고 규정하고 있는 취지에 비추어 보더라도, 개별 법령상의 근거 없이 지방자치단체가 영리를 목적으로 하는 민간영역의 영업과 차별성이 없는 영업을 하는 것은 적절하지 않는 측면이 있으므로, 관련 조례의 입안에 참고하시기 바랍니다.