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1. 질의요지
가. 「지방자치단체 업무추진비 집행에 관한 규칙」 등에 따른 지방자치단체장 등의 업무추진비 공개에 관한 사항을 조례에 중복하여 규정할 수 있는지?(각주: 조례안이 확정되지 않아 어떤 방식으로 지방자치단체장의 업무추진비 공개에 관한 사항을 규정하려는 것인지 확인할 수 없으나, 지방자치단체장이 업무추진비 집행내역을 공개하도록 의무를 부과하는 내용을 조례에 규정하려는 경우에는 해당 내용이 상위법령에 위배되는지 여부는 별론으로 함.)

 나. 지방자치단체장 등이 사용하는 업무추진비의 집행내역을 공개하는 경우 그 공개항목 및 공개시기에 대하여 「지방자치단체 회계관리에 관한 훈령」에서 규정하고 있는 공개기준을 상회하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여 

 아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

 나. 질의 나에 대하여 

 아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의의 공통사항

  「지방자치법」 제28조제1항 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 “법령에 위반되지 않는 범위”를 의미하므로(각주: 대법원 2003. 5. 27. 선고 2002두7135 판결 참조) 지방자치단체는 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무에 대하여 법령에 위반되지 않는 범위에서 조례에 규정할 수 있을 것입니다(각주: 대법원 2009. 12. 24. 선고 2007추141 판결 참조).

  한편, 법령의 직접적인 위임에 따라 수임행정기관이 그 법령을 시행하는 데 필요한 구체적 사항을 정한 것이면, 그 제정형식은 비록 법규명령이 아닌 고시, 훈령, 예규 등과 같은 행정규칙이더라도, 그것이 상위법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한, 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로서 기능하게 된다고 보아야 하므로(각주: 헌법재판소 1992. 6. 26. 91헌마25 결정 참조), 조례는 상위법령과 결합하여 법규명령으로서 기능을 하는 행정규칙인 이른바 법령보충규칙에도 위반되어서는 안 됩니다(각주: 법제처 2019. 9. 26. 의견제시 19-0275 참조).

  나. 질의 가에 대하여

  「지방회계법 시행령」 제64조제1항 후단에서는 지방자치단체의 업무추진비 집행기준에 관한 사항은 행정안전부령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 「지방자치단체 업무추진비 집행에 관한 규칙」(이하 “업무추진비규칙”이라 한다) 제2조제1호가목에서는 “지방자치단체의 장 등 업무추진비”를 지방자치단체의 장과 보조기관, 의회사무기구의 장, 소속 행정기관의 장 및 하부행정기관의 장의 직무수행에 드는 비용과 지방자치단체가 시행하는 행사, 시책추진사업 및 투자사업의 원활한 추진을 위한 비용으로 규정하고 있으며, 같은 규칙 제5조에서는 지방자치단체의 업무추진비 집행 등에 관한 세부기준 및 지출 증빙 서류의 기재사항 등은 행정안전부장관이 별도로 정할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 「지방자치단체 회계관리에 관한 훈령」(이하 “회계관리훈령”이라 한다) 별표 2에서는 업무추진비의 집행기준, 공개기준 및 공개방법 등에 대하여 규정하고 있습니다.

  살피건대, 「지방자치법」 제13조제2항제1호사목에서는 “예산의 편성·집행 및 회계감사와 재산관리”를 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고, 업무추진비의 공개기준 및 공개방법 등에 대하여 규정하고 있는 회계관리훈령 제121조제1항제2호에서는 지방자치단체는 업무추진비 집행내역을 홈페이지 등에 공개하도록 노력하여야 한다고 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 지방자치단체장 등의 업무추진비 집행 및 공개에 관한 사항은 자치사무에 해당하므로 해당 사항을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.

  그런데, 이 사안의 경우 상위법령에서 규정하는 내용과 동일한 내용을 조례에 규정할 수 있는지가 문제되는데, 일반적으로 자치법규로서 대외적으로 법규성을 가지는 조례에 단순히 다른 법령에서 이미 규정하고 있는 사항을 확인하고 재기재하는 규정을 두는 것은 바람직하지 않고, 아울러 입법체계적으로도 법령의 내용을 재기재하는 경우 재기재한 내용이 개정되거나 폐지되었음에도 불구하고 조례의 내용이 함께 정비되지 못하는 경우에는 조례의 효력에 관한 다툼이 있을 수 있으므로 바람직하지 않다고 할 것입니다(각주: 법제처 2023. 3. 17. 의견제시 23-0115; 법제처 2022. 4. 12. 의견제시 22-0103 참조).

  따라서, 법령에 위반되지 않는 범위에서 조례에 상위법령과 다른 내용의 규정을 두면서 문장의 논리, 다른 규정과의 체계적 조화 등의 이유로 상위법령에서 규정하고 있는 내용을 조례에 동일하게 규정할 수 밖에 없는 불가피한 경우가 아니라면, 이 사안과 같이 상위법령에서 규정하는 내용을 조례에 단순히 중복하여 규정하는 것은 바람직한 입법형식이 아니라고 할 것이므로, 이러한 점을 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.

  다. 질의 나에 대하여

  앞서 살펴본 법리 및 「지방회계법 시행령」 등 관련 규정의 내용에 따르면, 회계관리훈령은 비록 그 형식은 행정안전부의 훈령이나 상위법령인 「지방회계법 시행령」 및 업무추진비규칙과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로서 기능하는 이른바 법령보충규칙으로서의 성질을 가진다고 할 것인바(각주: 법제처 2019. 9. 26. 의견제시 19-0275 참조), 지방자치단체장 등의 업무추진비 공개에 관하여 조례에 규정하려는 사항은 회계관리훈령으로 정하는 범위 내에서 가능하다 할 것입니다.

  한편, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것입니다(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 참조).

  살피건대, 회계관리훈령 별표 2 제4호 업무추진비(203목) 중 공개기준에서는 공개항목을 사용자, 일시, 장소, 집행목적, 대상 인원수, 금액, 결제방법, 비목으로 구분한다고 규정하고 있고, 공개주기와 시기는 최소 분기마다 공개하며 매 분기 후 1개월 이내에 공개한다고 규정하면서, 지방자치단체 정보공개 및 업무추진비 공개에 관한 조례(규칙)로 공개항목을 추가하거나 주기와 시기를 앞당길 수 있다고 규정하고 있는바, 회계관리훈령에서 정한 업무추진비 공개항목 외의 공개항목을 조례로 추가하거나 회계관리훈령에서 정한 업무추진비 공개주기와 시기를 조례로 앞당길 수 있음은 문언상 명백한 것으로 보입니다.

  따라서, 지방자치단체장 등이 사용하는 업무추진비의 집행내역을 공개하는 경우 그 공개항목 및 공개시기에 대하여 회계관리훈령에서 규정하고 있는 업무추진비 공개항목 외의 공개항목을 추가하거나 공개주기와 시기를 앞당기는 내용을 조례에 규정하는 것은 가능한 것으로 보입니다.


【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치단체 업무추진비 집행에 관한 규칙」
제5조(세부기준 등) 지방자치단체의 업무추진비 집행 등에 관한 세부기준 및 지출 증빙 서류의 기재사항 등은 행정안전부장관이 별도로 정할 수 있다.

「지방자치단체 회계관리에 관한 훈령」
제121조(집행현황의 공개) ① 지방자치단체는 다음 각 호에 해당하는 집행내역을 홈페이지 등에 공개하도록 노력하여야 한다. 
  1. 초빙강사료 또는 초빙강연료 
    가. 대상: 1인 1건당 500만원 이상(위탁 포함) 
    나. 항목: 행사명, 집행 일시와 금액, 재원구분 
    다. 주기와 시기: 매 반기 후 1개월 이내 
  2. 업무추진비 집행내역 
    가. 대상: 기관운영업무추진비, 시책추진업무추진비, 의정운영공통경비, 의회운영업무추진비 
    나. 항목 및 주기와 시기: 별표 2에 따름