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1. 질의요지

「자연재해대책법 시행령」 별표 1 제2호가목1)에서는 재해영향평가(각주: 「자연재해대책법」 제2조제5호에 따른 재해영향평가를 말하며, 이하 같음.) 협의 대상 개발사업 중 하나로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조(각주: 국토계획법 제56조제1항제4호 및 제5호는 제외하며, 이하 같음.)에 따른 개발행위의 허가(이하 “개발행위허가”라 함)를 규정하고 있고, 「자연재해대책법 시행령」 별표 1 제2호 비고란 제1호 본문에서는 재해영향평가 협의를 해야 하는 개발행위허가의 범위를 ‘국토계획법 시행령 제55조제1항에 따른 용도지역별 개발행위허가의 규모를 초과하는 경우로 한정’한다고 규정하고 있는 한편, 

  국토계획법 시행령 제55조제1항 각 호 외의 부분 본문 및 같은 항 제2호·제3호에서는 각각 관리지역(각주: 국토계획법 제6조제2호의 “관리지역”을 말하며, 이하 같음.) 및 농림지역(각주: 국토계획법 제6조제3호의 “농림지역”을 말하며, 이하 같음.)에서의 개발행위허가가 허용되는 개발행위의 규모를 “3만제곱미터 미만”으로 규정하고 있고, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서는 관리지역 및 농림지역에 대하여는 같은 항 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위 안에서 당해 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군(이하 “시·군등”이라 함)의 도시·군계획조례로 따로 정할 수 있다고 규정하고 있는바,

  국토계획법 시행령 제55조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 관리지역 및 농림지역에서 개발행위허가가 허용되는 개발행위의 규모를 시·군등의 도시·군계획조례로 달리 정하고 있는 경우(각주: 시·군등의 도시·군계획조례에서 관리지역 및 농림지역에서의 개발행위허가 허용 규모를 국토계획법 시행령 제55조제1항제2호·제3호에 따른 ‘3만제곱미터’ 보다 낮게 규정하고 있는 경우를 전제함.), 「자연재해대책법 시행령」 별표 1 제2호 비고란 제1호 본문에 따른 ‘용도지역별 개발행위허가의 규모’는 국토계획법 시행령 제55조제1항제2호·제3호에 따른 ‘3만제곱미터’를 의미하는지, 아니면 같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 해당 시·군등의 ‘도시·군계획조례에서 정한 규모’를 의미하는지?

2. 회답

  이 사안의 경우, 「자연재해대책법 시행령」 별표 1 제2호 비고란 제1호 본문에 따른 ‘용도지역별 개발행위허가의 규모’는 해당 시·군등의 ‘도시·군계획조례에서 정한 규모’를 의미합니다.

3. 이유

  먼저 국토계획법 시행령 제55조제1항 각 호 외의 부분 본문 및 각 호에서는 용도지역별 특성에 따라 개발행위허가가 허용되는 개발행위의 규모를 규정하면서, 관리지역(제2호) 및 농림지역(제3호)의 경우에는 각각 ‘3만제곱미터 미만’으로 규정하고 있는데, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서는 관리지역 및 농림지역에 대하여는 같은 항 제2호 및 제3호에 따른 면적의 범위 안에서 해당 시·군등의 도시군·계획조례로 따로 정할 수 있다고 규정하고 있는바, 이러한 본문과 단서의 내용을 종합하면, 같은 항에 따라 관리지역 및 농림지역에서 개발행위허가가 허용되는 개발행위의 규모는 원칙적으로는 ‘3만제곱미터 미만’이나, 시·군등의 도시군·계획조례로 별도의 기준을 정하고 있는 경우에는 ‘3만제곱미터 미만’이 아닌 ‘도시군·계획조례에서 정한 규모’가 된다고 할 것입니다.

  그런데 「자연재해대책법 시행령」 별표 1 제2호 비고란 제1호 본문에서는 개발행위허가의 경우 재해영향평가 협의를 해야 하는 범위를 “국토계획법 시행령 제55조제1항에 따른” 용도지역별 개발행위허가의 규모를 초과하는 경우로 한정한다고 규정하여, 국토계획법 시행령 제55조제1항의 본문 또는 단서 어느 한 부분이 아닌 같은 항 전체를 인용하는 규정방식을 취하고 있고, 법률에서 규정의 구체적인 내용을 하위법령에 위임하거나 특정한 조건에서는 조례 등에 별도 규정한 사항에 따르도록 하면서, 하위법령이나 위임조례에서 이를 개별·구체화하고 있다면 법률의 조항과 해당 하위법령 및 조례의 규정은 서로 불가분의 관계를 이루면서 전체적으로 하나의 규율 내용을 형성하고 있는 것으로 보아야 할 것(각주: 헌법재판소 2012. 8. 23. 선고 2010헌마328 결정례 참조)인바, 이 사안과 같이 관리지역 및 농림지역에서 개발행위허가가 허용되는 개발행위의 규모를 시·군등의 도시·군계획조례로 달리 정하고 있는 경우 재해영향평가의 협의 대상이 되는 기준 규모인 ‘국토계획법 시행령 제55조제1항에 따른 용도지역별 개발행위허가의 규모’는 해당 시·군등의 ‘도시군·계획조례에서 정한 규모’를 의미한다고 보는 것이 관련 규정의 문언과 규정체계에 부합하는 해석입니다.

  그리고 「자연재해대책법」에 따른 재해영향평가 협의 제도는 각종 개발사업의 계획수립단계부터 사전 심의기능을 강화하여 ‘무분별한 개발 억제’와 ‘재해발생요인’을 사전에 차단하기 위해 도입된 제도(각주: 2005. 1. 27. 법률 제7359호로 전부개정되어 2005. 7. 27. 시행된 자연재해대책법 전부개정법률 개정이유서 및 2004. 7. 2. 의안번호 제170119호로 발의된 자연재해대책법개정법률안에 대한 국회 행정자치위원회 심사보고서 참조)로, 같은 법 제7조제1항에서는 관계 행정기관의 장은 재해영향평가 등의 협의 절차가 끝나기 전에 개발사업에 대한 허가등(각주: 각종 개발사업의 근거 법령에 따른 허가·인가·승인·면허·결정·지정 등 처분을 말하며, 이하 같음.)을 하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 개발사업의 허가등을 받으려는 자는 재해영향평가 등의 협의 절차가 끝나기 전에는 개발사업에 대한 공사를 할 수 없도록 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 재해영향평가의 협의는 그 대상 개발사업에 대해 개별 법령에 따른 허가등을 하기 전에 실시하는 절차로서, 자연재해대책법령에 따른 재해영향평가 협의 대상 개발행위허가의 규모 역시 다른 특별한 규정이 없는 한 국토계획법 제58조제1항제1호 본문 및 같은 법 시행령 제55조제1항에 따라 그 건축물이나 사업부지에 직접 적용될 개발행위허가 허용 규모 기준에 따르는 것이 타당하다 할 것(각주: 법제처 2023. 2. 20. 회신 23-0090 해석례 참조)이므로, 이 사안과 같이 국토계획법 시행령 제55조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 시·군등의 도시·군계획조례로 관리지역 및 농림지역에서 개발행위허가 허용 규모를 달리 정하고 있는 경우에는 해당 개발행위에 적용될 개발행위허가 허용 규모 기준인 해당 시·군등의 ‘도시·군계획조례에서 정한 규모’에 따라 재해영향평가 협의 대상 여부를 판단해야 할 것입니다.

  따라서 이 사안의 경우, 「자연재해대책법 시행령」 별표 1 제2호 비고란 제1호 본문에 따른 ‘용도지역별 개발행위허가의 규모’는 해당 시·군등의 ‘도시·군계획조례에서 정한 규모’를 의미합니다.
<관계 법령>
  자연재해대책법 시행령
[별표 1]

재해영향평가등의 협의 대상 행정계획 및 개발사업의 범위 및 협의 시기(제6조제1항 관련)
1. (생  략)
2. 개발사업
구분
대상 개발사업
협의 시기
가. 국토·지역 계획 및 도시의 개발
 1) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조(제1항제4호 및 제5호는 제외한다)에 따른 개발행위의 허가
개발행위 허가 전
 2) ∼ 21) (생  략)
나. ∼ 아. (생  략)

 비고
   1. 위 표의 개발사업 중 재해영향평가 협의를 하여야 하는 개발사업의 범위는 개별 법령에서 정하는 바에 따라 허가·승인 등을 하려는 개발사업의 부지면적이 5천제곱미터(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위의 허가의 경우에는 같은 법 시행령 제55조제1항에 따른 용도지역별 개발행위허가의 규모를 초과하는 경우로 한정하며, 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따른 공장설립 승인의 경우에는 1만제곱미터) 이상이거나 길이가 2킬로미터(「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제9조에 따른 임도 설치의 경우에는 4킬로미터) 이상인 경우로 한다. 다만, 개발사업 부지의 전부가 법 제12조에 따른 자연재해위험개선지구 또는 법 제25조의3에 따른 해일위험지구에 포함되는 경우에는 모든 대상 개발사업에 대하여 재해영향평가 협의를 하여야 한다.
   2. ∼ 4. (생  략)


  국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제55조(개발행위허가의 규모) ① 법 제58조제1항제1호 본문에서 “대통령령으로 정하는 개발행위의 규모”란 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 따로 정할 수 있다.
  1. (생  략)
  2. 관리지역 : 3만제곱미터 미만
  3. 농림지역 : 3만제곱미터 미만
  4. (생  략)
  ②·③ (생  략)