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1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에 따라 2014년 1월 17일(각주: 성장관리방안에 관한 내용이 신설된 2013. 7. 16. 법률 제11922호로 개정된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 시행일을 말함.) 전에 이미 개발행위허가(각주: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제57조제2항에 따른 용도변경의 제한조건 및 다른 법률에 따른 다른 제한조건 없이 받은 개발행위허가임을 전제함.)를 받아 건축한 기존 건축물이 있는 지역을 포함하여 같은 법 제58조제4항에 따른 성장관리방안이 수립된 경우, 기존 건축물에 대해 같은 법 제56조제1항 각 호에 따른 개발행위허가 대상이 아닌 건축물의 용도변경(「건축법」 제19조제2항제1호에 따라 허가를 받아야 하는 용도변경을 말하며, 이하 같음)을 할 때에도 해당 성장관리방안에서 정한 건축물의 용도제한이 적용되는지?

※ 질의배경

  민원인은  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에 따른 개발행위허가 대상이 아닌 기존 건축물의 용도변경을 할 때에도 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조에 따른 성장관리방안이 적용되는지 국토교통부에 질의하였으나, 국토교통부는 성장관리방안이 적용된다고 회신함에 따라 위 회신에 이의가 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조제4항에 따라 수립된 성장관리방안에서 정한 건축물의 용도제한은 적용되지 않습니다.  

3. 이유

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제58조제4항에서는 성장관리방안을 수립할 수 있도록 하면서 해당 규정의 위임에 따른 같은 법 시행령 제56조의2제2항에서는 같은 법 제58조제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 포함되어야 할 사항으로 건축물의 용도제한(제2호) 등을 규정하고 있습니다. 

  그러나 국토계획법 제58조제1항제2호에서 개발행위허가 또는 변경허가의 기준으로서 성장관리방안의 내용에 어긋나지 않을 것을 명시한 것과는 달리 국토계획법령에서는 개발행위허가 또는 변경허가의 대상이 아닌 건축물의 용도변경을 할 때 성장관리방안의 내용과 관련하여 법적 제한을 가하는 별도의 규정은 없습니다.

  이는 국토계획법상 지구단위계획의 경우 “지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다”고 법적 제한을 규정(제54조)하면서 해당 내용 위반 시 행정처분ㆍ벌칙을 규정(제133조제1항제4호ㆍ제141조제3호)하여 법적 실효성을 확보하고 있는 것과 비교됩니다.

  따라서 「건축법」 제19조제2항제1호에 따라 건축물의 용도변경을 하려는 이 사안의 경우 「건축법」, 국토계획법(제58조를 제외한 용도 제한 관련 규정), 도시ㆍ군계획조례 등 개별 법령 및 관련 조례에 따라야 함은 별론으로 하더라도 국토계획법 제58조제4항에 따라 수립된 성장관리방안의 내용에서 정한 용도제한이 용도변경 허가의 기준으로는 적용되지 않는다고 해석하는 것이 타당합니다.

※ 법령정비 권고사항

  국토계획법 제58조제4항에 따라 성장관리방안이 수립된 지역에서 이미 건축된 건축물의 용도변경을 할 때에도 해당 성장관리방안에서 정한 용도제한을 적용하려는 입법의도가 있다면 관련 규정을 국토계획법 제54조, 제133조제1항제4호 및 제141조제3호와 같이 보다 명확하게 정비할 필요가 있습니다.

<관계 법령>
 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」
제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다.  
  1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
  2. ∼ 5. (생  략)
  ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  ③ㆍ④ (생  략)
제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.  
  1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다.
  2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것
  3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것
  4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것
  5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것
  ②ㆍ③ (생  략)
  ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 난개발 방지와 지역특성을 고려한 계획적 개발을 유도하기 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 개발행위의 발생 가능성이 높은 지역을 대상지역으로 하여 기반시설의 설치ㆍ변경, 건축물의 용도 등에 관한 관리방안(이하 “성장관리방안”이라 한다)을 수립할 수 있다. 
  ⑤ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민과 해당 지방의회의 의견을 들어야 하며, 관계 행정기관과의 협의 및 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 
  ⑥ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 관계 서류를 송부하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하고 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다.

 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」
제51조(개발행위허가의 대상) ① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. 
  1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축
  2. ∼ 6. (생  략)
  ② (생  략) 
제56조의2(성장관리방안의 대상지역 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 법 제58조제4항에 따라 개발행위의 발생 가능성이 높은 지역을 대상지역으로 하여 기반시설의 설치ㆍ변경, 건축물의 용도 등에 관한 관리방안(이하 “성장관리방안”이라 한다)을 수립할 수 있는 지역은 법 제58조제3항제2호 및 제3호에 따른 유보 용도 및 보전 용도 지역으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역으로 한다. 
  1. 개발수요가 많아 무질서한 개발이 진행되고 있거나 진행될 것으로 예상되는 지역
  2. 주변의 토지이용이나 교통여건 변화 등으로 향후 시가화가 예상되는 지역
  3. 주변지역과 연계하여 체계적인 관리가 필요한 지역
  4. 「토지이용규제 기본법」 제2조제1호에 따른 지역ㆍ지구등의 변경으로 토지이용에 대한 행위제한이 완화되는 지역
  5. 그 밖에 제1호부터 제4호까지에 준하는 지역으로서 도시ㆍ군계획조례로 정하는 지역
  ② 성장관리방안에는 다음 각 호의 사항 중 제1호와 제2호를 포함한 둘 이상의 사항이 포함되어야 한다.
  1. 도로, 공원 등 기반시설의 배치와 규모에 관한 사항
  2. 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률
  3. 건축물의 배치ㆍ형태ㆍ색채ㆍ높이
  4. 환경관리계획 또는 경관계획
  5. 그 밖에 난개발을 방지하고 계획적 개발을 유도하기 위하여 필요한 사항으로서 도시ㆍ군계획조례로 정하는 사항

 구 국토계획법(2013. 7. 16. 법률 제11922호로 개정되어 2014. 1. 17. 시행된  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」을 말함)
제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 
  1. (생  략)
  2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것
  3. ∼ 5. (생  략)
  ② ∼ ⑥ (생  략)
 부  칙
제5조(개발행위허가기준에 관한 적용례) 제58조제1항제2호의 개정규정은 이 법 시행 후 개발행위허가를 신청하는 분부터 적용한다.