법제처 로고

1. 질의요지

○ 도형식 가변교통정보 전광판(VMS : Variable Message Sign)을 설치하고 시스템을 구축하여 전면부에는 실시간 교통정보를 게재하여 도로의 이용자들에게 제공(이하 “이 건 사업”이라 한다)하고, 후면부의 유휴공간에 광고를 게재하여 발생하는 수입으로 투자비를 회수하는 방법(이하 “이 건 투자비 회수방법”이라 한다)을 내용으로 하는 민간부문제안사업이 「사회기반시설에 대한 민간투자법」(이하 “민간투자법”이라 한다)에 부합하는지 여부

  ※ 질의배경
  ○ 2000. 3. 24. (주)한국밴에서 시내버스의 도착안내시스템 및 막차통과여부 등에 관한 정보를 제공하는 시내버스 도착안내 시스템(BIS)에 대한 민간투자사업제안서(사용료는 광고수입으로 대치)를 제출하여 당시 민간투자지원센터(PICKO)로부터 민간투자사업으로 추진가능하다는 의견을 받은 사실이 있음
  ○ 국토연구원 소속 민간투자지원센터(PICKO)가 맡고 있는 민간투자사업 지원과 한국개발연구원(KDI)이 수행하는 예비타당성 조사 기능을 통합한 한국개발연구원 부설기관인 공공투자관리센터(PIMAC)가 신설됨(2005. 3. 30.)
  ○ 기획예산처가 민원인이 제안한 “서울특별시 도형식 가변교통정보 전광판 설치를 통한 교통정보제공 민간투자사업”에 대한 내용의 검토를 공
공투자관리센터에 의뢰하였고, 검토 의뢰를 받은 공공투자관리센터에서는 이 건 사업은 민간투자법에 부합하나, 이 건 투자비 회수방법은 민간투자법에 부합하지 아니한다는 취지의 의견을 제시함.
  ○ 부산광역시에서는 1997년도에 「지방재정법」 제75조 및 동법 시행령 제82조에 의하여 기부채납의 형식으로 도형식 가변교통정보 전광판(VTMS : Variable Traffic Message Sign)을 설치하여 10년 후에 기부체납할 때까지 광고물을 게재하여 광고수입을 얻을 수 있는 것으로 운영하고 있는데, 1999. 1. 21. 조건부 기부채납을 금지하는 내용으로 「지방재정법」이 개정되어 현재는 위와 같은 방식으로 기부채납을 할 수 없게 되어 있음.

2. 회답

 (1) 갑설(투자비 회수방법이 민간투자법에 부합함)  ○ 이 건 사업은 민간투자법 제2조제1호로목(「교통체계효율화법」 제2조제7호의 규정에 의한 지능형교통체계)의 규정에 해당하는 사회기반시설의 신설을 내용으로 하는 것으로 민간투자법 제2조제2호의 규정에 의한 사회기반시설사업에 해당하고, 민간투자법 제25조 및 동법 시행령 제23조 등의 관련 규정에 의하면 사용료는 “당해시설의 사용자”에게 징수할 수 있다고 되어 있으며, 도형식 가변교통정보 전광판(사회기반시설)의 후면부에 광고를 게재하는 광고주도 당해 시설의 사용자에 해당하는 것이므로 이 건 투자비 회수방법도 민간투자법에 부합하는 것임.
 (2) 을설(투자비 회수방법이 민간투자법에 부합하지 아니함)  ○ 이 건 사업은 민간투자법 제2조제1호로목(「교통체계효율화법」 제2조제7호의 규정에 의한 지능형교통체계)의 규정에 해당하는 사회기반시설의 신설을 내용으로 하는 것으로 민간투자법 제2조제2호의 규정에 의한 사회기반시설사업에 해당하는 것이나, 도형식 가변교통정보 전광판(사회기반시설)의 후면부에 광고를 게재하여 투자비를 회수하는 이 건 투자비 회수방법은 타인으로 하여금 해당시설을 본래의 용도로 사용하게 하는 것이 아니어서 민간투자법에서 규정하고 있는 사용료의 징수방법에 포함된다고 할 수 없으므로 민간투자법에 부합하지 아니하는 것임.

3. 이유

 (1) 갑설(투자비 회수방법이 민간투자법에 부합함)    ○ 먼저, 이 건 사업이 민간투자법에 부합하는지에 대하여 살펴보면, 「교통체계효율화법」 제2조제7호의 규정에 의하면 지능형교통체계는 교통수단 및 교통시설에 전자·제어 및 통신 등 첨단교통기술과 교통정보를 개발·활용함으로써 교통체계의 운영 및 관리를 과학화·자동화하고, 교통의 효율성과 안전성을 향상시키는 교통체계를 말하는 것이며, 민간투자법 제2조제1호로목 및 제2호에서는 사회기반시설사업에 대하여 「교통체계효율화법」 제2조제7호의 규정에 의한 지능형교통체계 등 사회기반시설의 신설·증설·개량 또는 운영에 관한 사업을 말한다고 정의하고 있으며, 이 건 사업은 주요도로에 도형식 가변교통정보 전광판(VMS)을 설치하고 시스템을 구축하여 전면부에 실시간 교통정보를 게재하여 도로의 이용자들에게 제공하는 것을 내용으로 하는 것이므로, 「교통체계효율화법」 제2조제7호의 규정에 의한 지능형교통체계에 해당하며, 따라서 민간투자법 제2조제1호로목 및 제2호의 규정에 의한 사회기반시설사업에 해당하는 것임.
  ○ 다음으로, 이 건 투자비 회수방법이 민간투자법에 부합하는지에 대하여 살펴보면, 민간투자법 제2조제9호의 규정에 의하면 사용료에 대하여 사용료·이용료·요금 등의 명칭에 불구하고 사회기반시설의 이용자가 당해시설의 사업시행자에게 시설이용의 대가로 지불하는 금액을 말한다고 정의하고 있고, 민간투자법 제25조제4항에서는 사업시행자가 수익을 실현(투자비 회수)하기 위하여 당해시설을 타인으로 하여금 사용하게 할 수 있으며, 타인에게 사용하게 한 때에는 통행료, 임차
료 등의 사용료를 징수할 수 있고, 이 경우 사용료, 사용료징수기간 기타 사용료에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 동법 시행령 제23조에서는 법 제25조제4항의 규정에 의한 사용료는 사회기반시설사업의 총사업비·적정수익율·무상사용기간 또는 소유·수익기간 등을 고려하여 실시협약에서 정한다고 규정하고 있음.  
  ○ 이 건 사업의 경우 실시간 교통정보를 직접 이용하는 불특정 다수의 이용자가 부담하는 사용료가 아니라 도형식 가변교통정보 전광판의 후면부에 게재되는 광고의 광고주가 지불하는 광고수입을 통하여 투자비를 회수한다는 점에서 이 건 투자비 회수방법은 민간투자법이 예정하고 있는 것과는 다소 차이가 있다고 볼 수 있으나, 민간투자법 제25조제4항 등의 규정에 의하면 사업시행자가 자신의 수익을 얻기 위하여 당해 시설을 타인으로 하여금 사용하게 할 수 있고 타인에게 사용하게 한 때에는 사용료를 징수할 수 있다고 임의적으로 규정하고 있을 뿐이어서 당해 시설의 무상사용도 당연히 가능하므로, 당해 시설의 이용자에 대한 사용료 징수가 민간제안사업상 반드시 요구되는 필수적인 요소는 아니며, 광고를 게재하는 부분도 동법에 규정된 사회기반시설의 일부에 해당하고 그 광고부분을 활용하여 수익을 올리는 방법을 금지한다는 근거규정도 없으므로 이 건 투자비 회수방법은 민간투자법의 규정내용에 부합한다고 할 것임.  
 (2) 을설(투자비 회수방법이 민간투자법에 부합하지 아니함)    ○ 먼저, 이 건 사업이 민간투자법에 부합하는지에 대하여 살펴보면, 「교통체계효율화법」 제2조제7호의 규정에 의하면
 지능형교통체계는 교통수단 및 교통시설에 전자·제어 및 통신 등 첨단교통기술과 교통정보를 개발·활용함으로써 교통체계의 운영 및 관리를 과학화·자동화하고, 교통의 효율성과 안전성을 향상시키는 교통체계를 말하는 것이며, 민간투자법 제2조제1호로목 및 제2호에서는 사회기반시설사업에 대하여 「교통체계효율화법」 제2조제7호의 규정에 의한 지능형교통체계 등 사회기반시설의 신설·증설·개량 또는 운영에 관한 사업을 말한다고 정의하고 있으며, 이 건 사업은 주요도로에 도형식 가변교통정보 전광판(VMS)을 설치하고 시스템을 구축하여 전면부에 실시간 교통정보를 게재하여 도로의 이용자들에게 제공하는 것을 내용으로 하는 것이므로, 「교통체계효율화법」 제2조제7호의 규정에 의한 지능형교통체계에 해당하며, 따라서 민간투자법 제2조제1호로목 및 제2호의 규정에 의한 사회기반시설사업에 해당하는 것임.
  ○ 다음으로, 이 건 투자비 회수방법이 민간투자법에 부합되는지에 대하여 살펴보면, 이 건 사업은 「교통체계효율화법」 제2조제7호의 규정에 의한 지능형교통체계를 신설하는 것으로서 이 건 시설에서 광고를 게재하는 부분은 사회기반시설인 지능형교통체계에 부착되어 있다고 하더라도 그 자체는 사회기반시설이 될 수 없는 것이며, 광고게재부분을 민간투자법 제25조제1항과 제4항의 무상사용·수익의 대상 또는 사용료징수대상이 되는 “당해시설”로 보기도 어렵기 때문에 광고 게재를 통한 이 건 투자비 회수방법은 민간투자법의 규율대상이 된다고 볼 수 없음.
  ○ 원래 국가나 지방자치단체는 사회기반시설을 조세 등 공공재원으로 확충하여야 하지만 재정의 
한계를 극복하기 위하여 민간의 투자를 활용하려는 취지로 민간투자법을 제정한 것이지만, 위와 같이 사회기반시설에 순수 영리목적의 시설을 추가로 설치하여 그 영리적 시설에서 얻어지는 수익으로 사회기반시설의 소요재원에 충당하는 것을 제한 없이 허용한다면 사회기반시설의 소요재원을 확보하기 위하여 국가나 지방자치단체가 영리적 활동을 직접 수행하는 것이 되어, 국가나 지방자치단체의 존립목적에 부합되지 아니하는 바, 그 취지에도 어긋난다고 할 것임.
  ※ 참고사항  ○ 도형식 가변정보 전광판 후면부의 유휴공간에 광고를 게재할 수 있도록 할 것인지 또는 구체적으로 어떻게 게재하도록 할 것인지의 여부는 해당 지방자치단체에서 「옥외광고물 등 관리법 시행령」 제26조제1항제5호 및 제2항의 규정에 따라 결정되어지는 것임. 
  ○ 즉, 공공시설물이용 광고물은 ①공공시설물의 효용을 저해하여서는 아니되고, ②시장·군수 또는 구청장이 지정하는 부분에 표시하여야 하며, ③표시면적은 공공시설물 면적의 4분의 1이내이어야 함. 또한 VMS는 「옥외광고물 등 관리법 시행령」 제26조제1항제1호 내지 제4호에서 명시하고 있는, 광고물을 표시할 수 있는 공공시설물에 해당하지 아니하므로, 동조동항제5호의 규정에 의하여 해당 지방자치단체의 조례로 정한 후 광고물관리심의위원회의 심의를 거쳐 해당 시장·군수 또는 구청장이 인정하는 경우에 한하여 광고물을 표시할 수 있도록 되어 있음(관련부서 : 행정자치부 주민제도팀).
  ○ 참고로, 「옥외광고물 등 관리법」 제3조 및 제8조제1항제1호 등의 규정에 의하면 교통시설이용 광고물 등의
 설치에는 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받거나 또는 신고를 하도록 되어 있으나,   ‘다른 법령에 의하여 표시하거나 설치하는 광고물 등’은 허가 또는 신고 없이 설치할 수 있도록 되어 있고, 「공직선거법」 제67조 및 「공직선거관리규칙」 제32조에서 달리 정하고 있는 등의 실례가 있으나, 「민간투자법」에서는 달리 정하고 있지 아니하므로 VMS의 후면부를 이용한 광고는 「옥외광고물 등 관리법」의 적용을 받게 될 것임.