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12월 2017년 12월
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특별기획논문(저자 : 김성화 제주대학교 법과정책연구원 전임연구원)
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지방분권제도 확립을 위한 중앙행정권한의 지방이양
국가와 지방자치단체간의 관계에서 가장 중요한 문제는 사무와 그에 따른 권한의 배분이다. 종
래 권한배분의 문제는 중앙정부와 지방자치단체간의 권한과 업무의 불균형에 근거하고 있었으
므로 1995년에 지방자치제도가 실시되었음에도 불구하고 여전히 지방분권이 효율적으로 운영
되지 못하고 있는 실정이다. 2017년 6월 개정된 일본 지방자치법은 그동안 지방자치제도에 관한
다양한 문제점을 인식하면서 “인구감소사회에 적절히 대응하기 위한 지방행정체제 및 구조의 방
향성에 관한 논의”를 근간으로 하였다. 특히 이번 지방자치법 개정에서는 지방분권을 강화하기
위하여 국가의 관여를 제한하고자 하였다. 이러한 논의는 우리나라의 지방분권제도의 확립을 위
한 권한이양의 필요성과 연계되고 있으므로 이 글에서는 중앙정부로부터 지방자치단체로의 이
양될 권한을 어떠한 형태로 헌법에 반영할 것인지에 대하여 독일과 프랑스 등의 사례를 살펴보
고, 특별자치규제모델로서 제주특별법에 따른 제주특별자치도의 이양권한의 활용부분에 대하여
고찰하였다. 특히 지방분권제도의 확립을 위하여 개헌을 통한 자치입법권을 법령이 아닌 ‘법률의
범위 내’라고 하든지 혹은 ‘법률을 위반하지 않는 범위 내’라고 하여 그 범위를 확장하고, 자치형
지방분권제도를 구축하여 중앙행정기관으로부터 지방자치단체의 자유로운 행정을 구현할 필요
가 있다. 다만 최근 연방형 지방분권 및 자치재정권 등을 도입하자는 논의가 제기됨에 따라 실무
상 다양한 문제가 해결되지도 않은 채, 이를 급진적으로 주창하는 것은 다소 성급하다고 본다. 오
히려 지방분권을 전국적으로 확대하는 것보다 재정자립도 및 재정건전성을 갖추었거나 혹은 경
제개발 및 관광 등의 특수한 목적을 가지는 특별한 지역을 제한적으로 선정하여 점진적으로 특별
자치지역으로 확대해 나가는 것이 타당하다고 본다. 이러한 경우에도 특별자치지역 상호간의 조
화로운 공공정책을 추진함과 동시에 정부정책에 관하여 불필요한 재정지출을 막을 수 있는 제도
적 방안이 고려되어야 할 것이다.

⊙ 주제어: 지방자치, 지방분권, 특별자치, 권한이양, 개헌
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