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<연구진>

연구수탁기관 : 한국비교공법학회

연구책임자 :

   유 진 식 교수(전북대)

공동연구원 :

  김 명 식 교수(조선대)

: 강 기 홍 교수(경상대)

: 주 정 갑 박사(울산대)

 

<요약>

1. 연구의 목적 및 범위

의회입법에 있어서 정부형태의 내용과 관계없이 행정부가 입법과정에서 주도권을 행사하는 것이 세계적인 흐름이라는 것은 이미 다 아는 사실이다. 이러한 논거를 결정짓는 주요한 논거는, 각국에 따라 조금씩 다를 수 있지만, 이른바 적극국가의 등장이다. 그러나 이러한 보편적인 흐름에도 불구하고 최근 우리나라에서는 권력분립의 원칙을 관철해야 한다는 입장에서 정부의 법률안제출권은 부인되어야 한다는 주장이 일부 학자들 사이에서 제기되고 있다. 그러나 이러한 주장은 세계적인 흐름에도 맞지 않을 뿐만 아니라 비생산적이라고 해야 할 것이다.

한편 우리나라의 경우 입법과정과 관련하여 다른 나라에서 볼 수 없는 특이한 사항은 최근(특히 15대국회(1996-2000) 이후) 의원발의법률안이 폭발적으로 증가하고 있다는 점이다. 이 가운데에는 정부의 청원에 의하여 제출되는 경우도 많은데 이러한 청원입법에 대한 절차적 통제 등에 대하여 검토할 필요성이 있다.

본 연구에서는 먼저 미국과 일본 그리고 독일의 법률안제안제도와 예산수반법령의 입법절차에 대하여 분석한 후, 이를 토대로 우리나라의 법률안제안제도의 문제점을 분석하고 이에 대한 개선방안을 제시한다.

 

2. 각국의 법률안제안제도의 동향

 

미국의 경우 우리나라 학자들이 정부의 법률안제출권의 폐지를 주장하는 논거로 들고 있다는 점에서 매우 주목되는 사례이다. 그러나 미국의 경우 헌법제정자들이 현대국가에서의 가장 중요한 대통령의 역할의 하나인 입법자로서의 기능까지는 고려하지 못했다는 점을 본 연구는 밝히고 있다. 그리고 예산관리처(OMB)에서 소관부처를 대상으로 하여 입법계획을 수립하여 실제로 법률을 성립시키고 있다는 점도 주목할만한 사안이다.

일본의 경우 1955년 이후 자민당의 집권이 계속되면서 관료주도의 입법이 주(主)를 이루었지만 고이즈미 수상의 개혁에 이어서 2009년 8월 민주당이 정권을 잡으면서 입법과정에는 많은 변화가 일고 있다. 즉, 내각의 기능을 강화하여 입안과정에서 내각이 주도권을 행사하기 위한 개혁이 진행되고 있다. 그 방법으로는 내각법을 개정하여 내각의 사무국을 대폭확대 개편하여 법안작성작업을 수행할 수 있는 전문성과 조직력을 갖추고 소속의원들로 하여금 법안발의의 자제를 요구하는 등의 방법까지 동원하여 입법과정에서의 내각주도권의 확보를 위하여 노력하고 있는 중이다.

독일의 경우 입법과 관련하여 이른바 적극국가화의 현상이 나타나는 것은 세계 여러 나라와 공통된 현상이지만 특이한 것은 행정부에게 법률안 제출권을 허용하는 것이 입법부의 권한을 훼손하는 것이 아니라 ‘입법부를 입법부 되게 하는 효과’를 가져온다는 인식이 일반적으로 받아들여지고 있다는 점이다. 그리고 법률안제안절차와 관련해서는 독일의 연방각부공동직무규칙이 제정되어 이 규칙에 따라서 입법절차가 진행된다.

 

3. 각국의 법률안제안제도와 예산수반법령의 입법절차

 

(1) 미국

 

미국의 법률안제안제도에 대한 분석은 본 보고서에서 차지하는 의미가 매우 크다. 그 이유는 최근 우리나라에서 일부의 연구자들이 주장하고 있는 정부의 법률안제안권의 폐지와 관련하여 주된 논거로 삼는 제도가 미국의 그것이기 때문이다. 그러나 이러한 시각은 미국헌정사에 대한 관찰의 부족과 현재도 행정부가 실제로 관리예산처(OMB)를 통하여 법률을 성립시키고 있음을 간과하고 있는 결과이다.

즉, 첫째로 미국의 헌법기초자들은 현대국가의 대통령이 수행하여야 하는 가장 중요한 역할 중 하나인 입법자로서의 대통령의 기능을 전혀 예상치 못하였던 것이다. 헌법제정회의에서는 모든 입법기능에 관한 토론이 거의 행하여지지 않았으며, 토론 결과는 행정부에게는 거부권만을 부여할 뿐 배타적으로 법안을 형성하고 제정할 권한을 의회에 부여하였던 반면, 대통령의 입법적 권한의 확대에 기여한 다음 2가지의 규정은 헌법제정회의에서 별 논의 없이 연방헌법에 포함시키는데 그치고 말았다. 그러나 찰스 핑크니안은 "대통령은 수시로 연방 상황에 관한 정보를 의회에 제공하여야 하며, 필요하다고 생각하는 조치를 심의하도록 권고할 수 있다"고 규정하고 있었다. 이 규정은 "대통령은 수시로 연방상황에 대하여 의회에 정보를 제공하여야 하며, 필요하고 적절하다고 판단하는 시책을 심의하도록 권고하여야 한다"는 내용으로 연방헌법 제2조제3항으로 규정되기에 이르렀다. 이 규정은 현대 대통령제의 출현에 상당한 기여를 하였으며, 대통령이 입법자가 될 수 있는 중요한 근거가 되고 있다.

또 한 가지는 대통령에게 법률안제안권이 없지만 실제로 관리예산처에서 각 부처 소관법률 전체를 대상으로 입법계획을 수립하여 시행하고 있다는 점이다. 즉 미국에서는 정부에 법률안제안권이 없지만 연방헌법 제2조제3항의 입법권고조항을 토대로 관리예산처를 중심으로 하여 의원들과의 막후협상을 통하여 정부가 필요로 하는 법률안이 의회에 제출되도록 하는 장치를 마련하고 있다.

이처럼 미국의 사례는 우리의 경우 오늘날 행정국가화된 현실에서 기왕에 헌법에서 정부에 법률안제안권을 부여한 것을 개악할 필요는 없다는 것을 여실히 보여주고 있다.

 

(2) 일본

 

일본의 경우 2009년 8월 1955년부터 장기간 집권해오던 자민당정권을 대신하여 민주당정권이 등장하면서 정부의 정책결정과정을 비롯하여 내각제출법안의 입법과정 역시 큰 변화를 맞이하고 있다. 일본의 종래의 내각제출법안의 입법과정에서 가장 중요한 특징은 정부에서 입안한 법률안을 국회에 제출하기에 앞서서 여당의 정무조사회․정책조사회 등의 부회(자민당이나 공명당)에서 설명이 있고 이에 대하여 양해를 구하는 「여당의 사전심사절차」를 거친다고 하는 점이다. 이 여당의 사전심사절차가 종래의 일본의 입법과정에서 가장 큰 문제점이라고 하는 관료와 족의원 그리고 이익집단이라고 하는 이른바 「철(鐵)의 삼각형」이 연결되는 장(場)을 제공하였던 것이다.

민주당 이전의 자민당정권에서도 하시모토내각이나 고이즈미내각은 심의회제도나 그동안의 관행인 법안의 여당내심사 등을 거치지 않는 등의 파격적인 방법을 동원하였지만 그 노력은 몇 몇 특정한 법안에서만 통용되었을 뿐 제도로서는 정착되지 못했다.

이러한 가운데 민주당 정권이 등장하여 정책결정에 관한 키워드로 「정치주도」와 「정부에의 정책결정의 일원화」로 삼고 자당(自黨)의원들의 의원입법의 금지라는 다소 과격한 방법에 의해서 내각이 주도하는 입법과정의 정착을 위하여 노력하고 있는 중이다. 물론 이 과정에서 정부에 들어가지 못한 여권소속의 의원들과 야당의원들의 반발이 거세지만 종래의 입법절차를 근본적으로 바꿔 놓는 데에는 성공하고 있다.

그리고 내각의 법률안제출권과 관련하여 이를 인정하는 실제적인 이유는 우리나라에서의 논의에도 참고가 될 수 있다고 본다. 실제적인 이유로는 다음과 같은 세 가지 사유를 들고 있다. 즉, 첫째로는 행정부가 법집행･운용을 통하여 사회경제 정세의 변화에 대응한 문제점에 관한 정보, 입법을 요하는 시책에 대한 사회적 요구를 파악하여 정리할 수 있는 입장에 있다는 점이다. 둘째로 법률의 입안작업에 필요한 조직을 충분히 갖추고 있고 마지막으로 예산편성권이 내각에 속해 있으며 예산과 병행하여 법률을 요하는 시책이나 거액의 예산을 요하는 법안도 많기 때문에 예산과 입법의 정합성을 고려해야 하는 측면이 있다는 점을 들고 있다.

그리고 예산수반법령의 입법절차와 관련해서는 입안단계에서부터 재무성을 중심으로 각성청과의 치밀한 협의를 거친 후에 법안이 완성되어 국회에 제출되고 있다는 점은 우리에게도 참고가 될 수 있다고 본다.

 

(3) 독일

 

독일의 경우 연방정부(행정부)에게 법률안 제출권을 허용하는 근거로 ①당해 법률을 집행하는 당사자는 결국 연방행정부의 몫이고, ②행정부는 연방의회나 연방사법기관 보다는 법률이 적용되어 발생하는 효과를 행정현실적으로 잘 이해하며 이에 대한 전문적인 지식을 갖고 있다는 점을 들고 있다. 그리고 독일에서 정부의 법률안제출권과 관련한 논의에서 주목을 끄는 한 가지 점은 행정부에게 법률안 제출권을 허용하는 것이 입법부의 권한을 훼손하는 것이 아니라 ‘입법부를 입법부 되게 하는 효과’를 가져온다는 인식이 독일을 비롯한 유럽연합의 여러 회원국가들의 법률안 제출제도에서 공통적으로 발견되는 상식이라는 점이다.

입법과 관련한 규범체계는 기본법(제76조(법률안의 제출), 제77조(법률제정과정))과 정부입법을 합리화하기 위하여 자세한 절차를 규정한 연방각부공동직무규칙(GGO: Die gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien), 독일연방의회의사규칙(GOBT: Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages), 연방참사원의사규칙(GOBR:Geschäftsordnung des Bundesrates) 그리고 의회관행과 관습법으로 구성되어 있다.

연방입법과정에서 나타나는 특징에는 여러 가지가 있으나 무엇보다도 연방참사원이 중요한 역할을 수행하고 있다는 점을 들 수 있다. 즉, 연방정부가 제안한 법률안은 먼저 연방참사원으로 이송되고 이어서 연방의회로 넘어가 심의를 거친 후 다시 연방참사원으로 이송되어 연방참사원이 이를 의결하도록 되어 있다. 이 과정에서 연방참사원은 자신이 원할 경우, 연방의회의원을 포함시킨 중재위원회를 구성하여 정치적인 조절을 하게 된다. 이 조정과정에서 연방정부도 의견을 제출할 수 있다.

한편 예산과 법률의 일치라는 점에서 보면, 독일은 예산법률주의를 채택하고 있기 때문에, 예산(안)의 확정을 연방법률을 입법하는 것과 같은 방식/절차를 거쳐 확정하게 된다. 그리고 예산안심사의 중심은 예산위원회인데 동위원회는 예산안 심의와 관련하여 각 부처를 관할하는 위원회로부터 보고서 및 권고안을 받게 된다. 예산위원회는 매 의회가 시작될 때에 예산의 각 분야별로 보고위원들을 임명하는데, 이들은 1년 단위가 아닌 전체 임기동안 특정분야의 예산에 대하여 지속적으로 책임을 지게 된다. 예산위원회의 심사가 끝난 후 본회의에서의 제2독회, 제3독회 과정에서는 예산위원회의 권고안이 특별한 이유가 없는 한 그대로 채택된다. 특히, 예산을 수반하는 법률의 경우, 법률과 예산의 일치를 이루기 위해 예산위원회는 예산지출과 관련된 이해관계인들, 전문가들, 행정부의 예산담당관 등을 초빙하여 의견을 듣게 됨으로 예산법률과 예산간의 실질적인 일치를 확보하게 된다.

독일에서도 예산법률주의에 관해서는 예산이 법률인가의 여부에 대한 형식논리적인 논의도 있지만 예산(따라서 예산법: Bundeshaushaltsgesetz)이 원칙적으로는 외부적 효과를 갖지 않는다 하여도 연방의회와 연방정부라는 두 기관관계(Organverhältnis)에 있다는 점을 중시하고 있다. 즉, 예산에 관한 독일기본법의 관련 조항을 볼 때, 예산법이 공포됨으로써 기관이 관장하는 영역에 있어서 기능과 책임이 부여되는 것이므로 예산법의 공포는 법창설적 의미가 있다고 볼 수 있다는 점이다. 따라서 오늘날 법률로 확정된 예산의 법적 효과를 판정함에 있어, 예산법이 실질적 의미의 법률인가 아니면 단순히 형식적 의미만을 갖는 법률인가를 논하는 것은 아무런 의미가 없다는 견해가 유력하다.

 

4. 우리나라의 법률안 제안제도와 문제점 분석

 

(1) 정부의 법률안제안권

 

최근 우리나라에서 주장되고 있는 정부의 법률안제안권의 폐지를 주장의 논거는 대략 다음과 같다. 즉, 첫째, 엄격한 권력분립을 요구하는 대통령제와 부합되지 않는다. 둘째, 정부의 법률안 제출권을 폐지할 경우 국회의 정부에 대한 통제가 실질적으로 달성될 수 있다.셋째, 대통령의 법률안 거부권은 정부가 입법과정에 참여할 수 없다는 것을 전제로 하고 있다. 넷째, 연혁적으로 볼 때도 우연한 정치적 타협의 산물에 불과한 것으로 독립적인 존재의의를 인정하기 어렵다.마지막으로 대통령의 권한을 약화시킬 수 있는 중요한 요소이다.

그러나 앞서 비교법적인 고찰을 통해서 이미 검토한 것처럼 위에서 폐지론이 들고 있는 논거는 정부에 법률안제출권이 있느냐 하는 것과 직접 관련이 없다고 할 것이다. 따라서 위와 같은 폐지론이 주장하고 있는 논거에 대한 개선책은 다른 방법에 의해서 모색되어야 할 것이다.

 

(2) 법률안제안절차

 

한국의 입법과정을 살펴볼 때 외국의 사례에서 볼 수 없는 독특한 특징이 있는데 그것은 바로 입법활동의 역동성이다. 예를 들면, 제16대 국회(2000～2004)에서는 2,507건(의원발의 1,912건, 정부제출 595건)이며 17대 국회(2004～2008)의 경우에는 무려 7,489건(의원발의 6,387건, 정부제출 1,102건), 제18대(2008～2012)는 아직 임기가 마치지 않은 상태임에도 불구하고 벌써 7,176건(의원발의 6,220건, 정부제출 956건)이 제안되었다.

위와 같은 현상에 대하여 어떻게 평가해야 할 것인가에 대해서는 좀 더 면밀한 연구와 분석이 필요하겠지만 법률안제안 건수가 많다는 것 자체를 문제시 할 필요는 없을 것이다. 다만, 이러한 가운데에서도 쉽게 눈에 띄는 현상 중의 하나가 의원발의 건수가 폭발적으로 증가하고 있다는 점이다. 그리고 이렇게 의원입법이 증가하게 된 주요이유로는 ①청부입법이 많다는 점, ②단발성 입법의 만연 그리고 ③모방입법 내지 복제입법 등의 부정적인 이유가 주를 이루고 있다.

따라서 위와 같은 많은 문제점을 안고 있는 의원입법을 포함한 법률안 제안건수의 증가는 필연적으로 많은 문제점을 드러내고 있다. 그 중에서 가장 심각한 문제가 예산확보의 전망이 서있지 않은 상태에서 법률안이 제정되어 통과되는 것이다. 이 이외에도 집행부전(不全)과 같은 문제도 당연히 따르게 될 것이다.

따라서 위와 같은 문제점이 많은 법안의 발의를 억제하기 위해서는 독일의 입법례처럼 법률안제안절차에 대하여 치밀한 규정을 두는 방법을 생각해 볼 수 있다. 그리고 일본의 경우에는 명문화된 것은 아니지만, 특히 예산관련법령의 입법절차와 관련하여, 재무성을 중심으로 각성청간에 충실한 협의가 이루어지고 있는 점을 참고할 수 있을 것이다.

 

(3) 예산법률주의

 

최근 예산법률주의의 도입이 강력하게 주장되고 있는데 그 논거는 대체로 다음과 같다. 첫째, 예산비법률주의의 경우 지출 각 항의 금액에 대한 지출 방법을 실질적으로 규제할 방법이 존재하지 않는다. 둘째, 예산비법률주의의 경우 예산에 대해 대통령의 거부권이 인정되지 않는다. 셋째, 예산비법률주의의 경우 예산의 효력은 국가기관의 내부적 관계에 한정된다. 넷째, 예산비법률주의의 경우 예산에서 기존법률에 대한 예외 및 유예적용을 인정하지 못한다.

위와 같은 논거는 충분히 설득력이 있다는 점에서 예산법률주의를 도입할 필요성은 충분히 있다고 할 수 있을 것이다. 그러나 중요한 것은 비교법적인 분석에서 알 수 있듯이 예산법률주의인가 예산비법률주의의인가 라는 형식적인 논의보다는 예산을 적절히 통제할 수 있는 방안의 모색이 실질적이라고 할 것이다.

 

(4) 입법계획제도

 

본 보고서에서 다루고 있는 법률안제안제도와 관련된 문제를 장기적인 안목에서 해결할 수 있는 제도 중의 하나가 입법계획제도라고 할 수 있다. 그러나 본고에서 지적하고 있는 것처럼 현행 우리나라의 입법계획제도는 법률안의 국회제출시기의 연중 안배라는 기능만을 유지한 채 유명무실하게 운영되고 있다.

따라서 입법계획제도가 제대로 작동하기 위한 개선방향으로서 다음과 같은 사항이 참고가 될 것이다. 즉, ①‘선택과 집중’에 따른 중요 법률 위주의 입법계획 수립, ②법률안의 성숙도에 따른 입법계획 수립, ③ 연도별·단속적 계획을 중장기·연속적 계획으로 전환 그리고 ④평가를 통한 피드백 기능 강화가 그것이다.

 

5. 결론

 

(1) 정부의 법률안제안제도

 

이상에서 정부형태와 관계없이 정부가 입법과정에서 의회에 대하여 주도권을 행사하고 있는 것이 세계적인 흐름임을 알았다. 이처럼 정부가 입법과정에서 주도권을 행사하게 되는 가장 중요한 이유는 이른바 적극국가의 등장에서 찾고 있는 것이 보통이다. 따라서 우리나라의 일부학자들이 권력분립적인 입장에서 정부의 법률안제안권을 부인하려는 견해를 제시하고 있는데 이것은 시대적인 흐름에 역행하는 일이라고 할 수 있다. 오히려 현재 필요한 것은 국민의 의견을 입법과정에 어떻게 반영하고 또 의회의 법안심사에서 소수당의 심사권을 어떻게 보장할 것인가 등의 문제를 심층적으로 검토하는 일이다.

 

(2) 법률안제안절차

 

법률안제안절차와 관련하여 가장 큰 변화를 보이고 있는 곳이 일본이다. 이것은 법률안제안절차와 관련하여 직접 법령을 개정함으로써 발생한 현상이라기 보다는 2009년 8월 민주당정권이 등장에 의하여 촉발된 현상이다. 즉, 민주당 정권은 정책결정에 관한 키워드로 「정치주도」와 「정부에의 정책결정의 일원화」로 삼고 자당(自黨)의원들의 의원입법의 금지라는 다소 과격한 방법에 의해서내각이 주도하는 입법과정을 실행함으로써 종래의 입법절차의 큰 폐해로 지적되었던 관료, 족의원 그리고 이익집단으로 이어지는 이른바 「철(鐵)의 삼각형」을 입법과정에서 배제하고 있다. 이러한 변화된 입법과정은 아직 유동적인 상태에 있으며 앞으로 순조롭게 정착할 수 있는가의 여부가 초미의 관심사로 떠오르고 있다.

한편 법률안 제정절차와 관련하여 가장 효율적인 절차규정을 두고 있는 나라로서 독일을 꼽을 수 있다. 독일은 법률형식은 아니지만 법률안제안절차와 관련하여 직무규칙의 형식으로 ①제(개)정 이유에 관한 설명의무와, ②입법효과에 대하여 예측하고 평가하도록 의무 그리고 ③의회제출 법안에 대하여 주무 연방 부처가 적시에 입장을 표명하도록 하는 의무를 부과 하고 있다(연방각부공동직무규칙 제43조, 제44조, 제56조).

 

(3) 예산관련법령의 입법절차 및 예산법률주의

 

우리나라의 경우 예산확보에 대한 전망이 세워지지 않은 상태에서 법률이 제정되어 문제가 되는 사례가 늘고 있다. 일본의 경우 예산수반법령의 입법절차와 관련해서는 입안단계에서부터 재무성을 중심으로 각성청과의 치밀한 협의를 거친 후에 법안이 완성되어 국회에 제출되고 있다는 점은 우리에게도 참고가 될 수 있다고 본다.

그리고 예산법률주의를 도입하여야 한다는 논의가 있는데 독일에서는 법률로 확정된 예산의 법적 효과를 판정함에 있어, 예산법이 실질적 의미의 법률인가 아니면 단순히 형식적 의미만을 갖는 법률인가를 논하는 것은 아무런 의미가 없다는 견해가 유력하다. 따라서 예산법률주의를 논하는 실익이 예산통제에 있다는 점을 고려한다면 형식논리적인 논의보다는 실질적인 통제방안을 검토하는 것이 생산적이라고 할 것이다.