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대한민국법제60년사

대한민국의 법제 60년사를 제공합니다.
4. 주민자치제의 실질적 실현을 위한 지방자치법제(1998년부터 현재까지)
장 제목
지방자치법제
절 제목
지방자치법
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없음
가. 지방자치법 주요 개정내용
1) 조례제정청구권 및 주민감사청구제도 도입 등
  지방자치에 대한 주민의 직접참여를 확대하기 위하여 주민의 조례제정 및 개폐 청구제도와 주민감사 청구제도를 도입하고, 국가와 지방자치단체 간 또는 지방자치단체 상호간의 갈등을 효과적으로 조정할 수 있는 제도적 장치를 보강하는 한편, 각급 지방자치단체의 장 또는 지방의회의 의장이 전국적 협의체를 설립할 수 있는 근거를 마련하였다. 그 주요 내용은 다음과 같다.
    ① 20세 이상의 지방자치단체의 주민은 주민 총수의 20분의 1의 주민이 연서로 지방자치단체의 장에게 조례제정 및 개폐를 청구할 수 있도록 하고, 주민은 주민 총수의 50분의 1의 범위 안에서 조례가 정하는 주민수이상의 연서로 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 인정되는 경우에는 감사를 청구할 수 있도록 함.
    ② 지방의회 정기회에 집중된 안건을 분산하여 심도 있게 심의하는 등 지방의회 운영의 효율화를 위하여 연 2회 정례회제도를 도입하고, 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장, 재적의원 5분의 1이상 또는 의원 10명 이상의 연서로만 이를 발의하도록 되어 있는 것을 지방의회의 위원회도 의안을 발의할 수 있도록 함. 
    ③ 지방자치단체의 장이 사임하고자 하는 때에는 사임일을 기재한 서면을 미리 지방의회 의장에게 통지하도록 하고, 이 경우에는 사임통지서에 기재된 사임일에 사임되도록 하며, 지방자치단체의 장이 임기 중 당해지방자치단체의 관할구역 밖으로 주민등록을 이전한 때에는 퇴직사유에 해당됨을 명문으로 규정함. 
    ④ 지방자치단체의 장이 사고가 있는 경우에 부지사·부시장·부군수·부구청장이 직무대리를 하도록 되어 있는 것을 지방자치단체의 장이 궐위 또는 공소제기된 후 구금상태에 있거나 의료기관에 60일 이상 계속하여 입원한 경우와 당해지방자치단체의 장 선거에 입후보하는 경우에 부지사·부시장·부군수·부구청장이 권한을 대행하도록 함.
    ⑤ 사용료·수수료 등의 부과·징수에 대하여 이의신청을 한 자가 행정소송을 제기하고자 하는 경우에 종전에는 이의신청에 대한 결정의 통지를 받은 날 부터 60일 이내에 소를 제기하도록 하였으나, 앞으로는 90일 이내에 소를 제기하도록 하고, 이의신청에 대한 결정기간 내에 그 결정의 통지를 받지 못한 경우에는 그 결정기간이 경과한 날부터 90일 이내에 소를 제기할 수 있도록 하여 제소기간을 명확히 함.
    ⑥ 지방자치단체분쟁조정위원회의 기능을 심의기구에서 의결기구로 강화하고, 분쟁이 공익을 현저히 저해하여 조속한 조정이 요청되는 경우 행정자치부장관 또는 시·도지사가 당사자의 신청이 없어도 조정할 수 있는 근거를 마련함(법 제140조).
    ⑦ 각급 지방자치단체의 장 또는 지방의회의 의장은 상호간의 교류와 협력을 증진하고 공동의 문제를 협의하기 위하여 전국적 협의체를 설립할 수 있도록 하고, 협의체를 설립한 때에는 행정자치부장관에게 신고하도록 하며, 이들 협의체는 지방자치에 직접적 영향을 미치는 법령 등에 관하여 정부에 의견을 제출할 수 있도록 함.

2) 지방자치단체장의 궐위 시 대행 체제 보완 등
  지방자치단체장의 궐위 또는 사고로 직무를 수행할 수 없는 경우에 대비하여 종전에는 지방자치단체의 장이 궐위되거나 공소제기된 후 구금상태에 있는 경우 또는 의료기관에 60일 이상 계속하여 입원한 경우에만 부단체장이 그 권한을 대행하도록 하던 것을 지방자치단체의 장이 금고 이상의 형의 선고를 받고 그 형이 확정되지 않은 경우에도 부단체장이 그 권한을 대행하도록 추가하였다. 

3) 명예직 지방의원에 대한 일정 급여 지급
  지방의회의원을 명예직으로 하도록 한 규정을 삭제하여 지방의원에게 의정자료의 수집·연구와 이를 위한 보조활동에 소요되는 비용을 보전하기 위하여 매월 지급하는 의정활동비를 지급하고, 국가정책의 시행으로 도시가 형성되고, 도의 출장소가 설치된 지역으로서 인구가 3만 이상이고, 인구 15만 이상의 도농복합형태의 시의 일부인 지역에도 도농복합형태의 시를 설치할 수 있도록 하였다.

4) 인구 50만이상의 대도시 행정특례 근거마련 등
  대도시행정에 대한 새로운 틀이 요구되는 현실을 감안하여 인구 50만 명 이상의 대도시에 대하여는 그 특성을 고려하여 행정, 재정 및 국가의 지도·감독상의 특례를 규정할 수 있는 근거를 마련하였다. 이에 따라 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 행정, 재정운영 및 국가의 지도·감독에 있어서는 그 특성을 고려하여 개별 법률이 정하는 바에 따라 일정한 특례를 둘 수 있게 되었다. 

5) 주민소송제 도입 및 장관의 대법원 직접 제소 도입 등 
  책임 있는 지방행정을 위하여 주민참여제를 보다 본격적으로 도입하기 위하여 주민이 지방자치단체의 위법한 재무회계행위 등을 시정하여 줄 것을 법원에 청구할 수 있는 주민소송제도를 실시하고, 지방의회의 운영의 자율성을 확대하기 위하여 정례회와 임시회의 회기제한규정을 삭제하며, 주무부장관 또는 시·도지사의 재의요구지시를 받은 지방자치단체의 장이 재의요구를 하지 아니하는 경우 등에는 주무부장관 또는 시·도지사가 대법원에 직접 제소할 수 있도록 하려는 것으로 그 자세한 내용은 다음과 같다.

 가) 주민감사청구제도의 개선
  주민감사청구의 요건이 너무 엄격하고 처리에 많은 시간이 걸려 감사청구가 실효를 거두기 어렵다는 지적이 있어, 주민감사청구에 필요한 주민연서의 수의 경우, 종전에 20세 이상 주민 총수의 50분의 1의 범위 안에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 하던 것을 앞으로는 시·도는 500명, 50만 이상 대도시는 300명, 그 밖의 시·군·구는 200명을 초과하지 아니하는 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 하였다. 
 나) 주민소송제도의 도입
  공금의 지출에 관한 사항, 재산의 취득·관리·처분에 관한 사항, 해당 지방자치단체를 당사자로 하는 매매·임차·도급 그 밖의 계약의 체결·이행에 관한 사항 또는 지방세·사용료·수수료·과태료 등 공금의 부과·징수의 해태에 관한 사항을 감사청구한 주민은 감사결과 등에 불복이 있는 경우, 90일 이내에 그 감사청구한 사항과 관련 있는 위법한 행위나 해태사실에 대하여 당해 지방자치단체의 장을 상대방으로 주민소송을 제기할 수 있도록 하였다. 주민소송의 청구유형은 지방자치단체의 행위의 전부 또는 일부의 중지, 당해 행위의 취소 또는 변경은 물론 아무런 조치를 취지하지 않고 있는 경우에도 위법임을 확인할 수 있도록 소송하면서 지방자치단체의 장 등 당사자에게 손해배상청구 또는 부당이득반환청구를 할 것을 요구하는 소송으로 하였다. 손해배상청구권 또는 부당이득반환청구권이 판결로 확정되면 그 확정판결에 의하여 결정된 금액의 지불을 청구하고 해당 당사자가 이에 불응한 때에는 손해배상·부당이득반환의 청구를 목적하는 소송을 제기하도록 하였다.

 다) 그 밖의 사항
  그 밖에 지방의회운영의 자율성을 확대하기 위하여 지방의회 정기회 및 임시회 회기제한규정을 삭제하여 지방의회가 연간 총 회의일수 범위 안에서 정례회 및 임시회의 회기를 자율적으로 조정할 수 있도록 하고, 위법한 지방의회의결에 대한 통제를 위해 주무부장관 또는 시·도지사가 지방의회의 의결이 법령에 위반되었음을 이유로 지방자치단체의 장에게 재의요구지시를 하였으나 이를 묵살하고 그대로 시행한 경우에는 지방자치단체의 장이 법령위반을 이유로 재의요구지시를 받았음에도 불구하고 이에 불응할 경우 및 재의요구지시를 받기 전에 법령에 위반된 조례안을 공포한 경우 주무부장관 또는 시·도지사가 대법원에 직접 제소 및 집행정지결정을 신청할 수 있도록 하여 국법질서에 위배되는 자치법규가 만들어지는 것을 방지할 수 있도록 하였다.

6) 지방의원의 보수 강화 등
  자치구가 아닌 구 및 읍·면·동의 명칭 및 구역 변경에 관한 행정자치부장관 및 시·도지사의 승인과 시·군·구의 행정기구 설치지 시·도지사의 승인사무를 폐지하였고, 지방의원에게 회기에 따라 지급되는 회기수당을 직무활동에 대하여 지급하는 월정수당으로 전환함으로써 지방의원이 전문성을 가지고 의정활동에 전념할 수 있도록 하되 수당의 지급기준은 대통령령이 정하는 바에 따라 지방자치단체의 의정비심의위원회에서 결정하는 범위 안에서 조례로 정하도록 하였으며, 지방자치단체의 장이 그 직을 가지고 당해 지방자치단체의 장 선거에 입후보하는 경우에는 예비후보자 또는 후보자로 등록을 한 날부터 선거일까지 부단체장이 권한을 대행하도록 하였다.

7) 전문위원 임명 및 주민소환제 도입 등
  2006년도에는 총 3차례의 개정이 있었는데, 제22차 개정(법률 제7846호, 2006. 1. 11.)에서는 제주도가 제주특별자치도로 전환됨에 따라 지방자치단체의 종류에 특별자치도를 신설하고, 주민참여제에 참여 할 수 있는 주민의 연령을 19세로 완화하며 국가가 지방자치단체에 위임한 사무의 수수료가 지방마다 지나치게 차이가 발생함에 따라 전국적 통일이 필요한 수수료는 대통령령이 정하는 기준에 따라 지방자치단체에서 조례로 정하도록 수수료 표준요율 기준제도를 도입하였다. 
  제23차 개정(법률 제7935호, 2006. 4. 28.)에서는 지방의회의원의 윤리성 강화가 주목적이었는데, 지방의회의원이 지켜야 할 윤리강령 및 윤리실천규범을 조례로 정하도록 하고, 의원의 윤리심사 및 징계에 관한 사항을 심사하기 위하여 윤리특별위원회를 둘 수 있도록 하는 한편, 지방의회의 연간 회의총일수와 정례회 및 임시회의 회기는 조례로 정하도록 하였다. 그리고 지방의원의 조례발의가 증가함에 따라 지방의회의 위원회에는 지방의원 자치입법활동을 전문적으로 지원하는 전문위원을 두도록 하였다. 제24차 개정(법률 제7957호, 2006. 5. 24.)에서는 선출직 지방공직자인 지방자치단체의 장 및 지방의회의원에 대한 주민의 통제장치를 마련하기 위하여 주민소환제를 도입한 것으로 주민자치제적 요소를 강화한 것으로 평가된다.

8) 외국인 거주자에 대한 주민참여권 부여 등 
  매립지 등으로 새로운 토지가 생겨났을 때 관할구역에 관한 분쟁을 해결하기 위하여 법적 절차를 둔 것으로 최종 판단은 안전행정부장관이 지방자치단체중앙분쟁조정위원회의 심의를 거쳐 결정하도록 하였다. 또한, 대한민국에 거주하는 외국인·재외국민에게도 조례개폐 등을 청구할 수 있는 주민참여권을 부여하였고, 지방의원의 겸직금지 및 영리행위 제한 규정을 강화하여 지방의원이 겸직이 금지되는 직위 외의 직위를 겸직할 때도 일정기간 내에 의장에게 서면으로 신고하도록 하였으며, 의장은 지방의회의원이 다른 직을 겸하는 것이 청렴의무와 품위유지 규정에 위반된다고 인정될 때에는 그 겸직한 직을 사임할 것을 권고할 수 있도록 하였다. 그리고 선출직인 단체장이 임명하는 부단체장으로부터 보다 책임있는 보좌를 받을 수 있도록 부단체장의 신분을 정무직 또는 별정직 외에도 일반직 지방공무원도 임명할 수 있도록 하였다.
9) 자치사무에 대한 상급기관의 감사권 행사요건 등
  지방자치단체 자치사무에 관한 상급기관의 감사는 법령에 위배된 경우에 한하여 실시할 수 있는데, “법령에 위배되는지 여부”를 조사하기 위한 사전적·포괄적 감사를 실시하는 것은 감사개시요건을 충족하지 못해 지방자치권을 침해하는 것이라는 헌법재판소의 결정(헌재 2006헌라6, 2009. 5. 28. 결정)을 반영하여, 상급기관이 자치사무에 관하여 감사하려는 경우에는 미리 법령위반여부를 확인한 경우에 한하여 감사를 할 수 있도록 하였다. 그 밖에 제27차 개정(법률 제10827호, 2011. 7. 14.)에서는 지방의회가 실시하는 행정사무감사 및 조사의 기간을 연장하고, 서류제출 거부 등에 대한 벌칙을 신설하며, 행정사무 감사 및 조사 결과에 따른 후속조치 근거를 마련하여 지방의회의 대 집행부 견제기능이 충실히 수행될 수 있도록 하는 한편, 조례안에 대한 예고제도 도입, 단체장이 제출하는 의안에 대한 비용추계제도 도입 등 지나친 인기위주의 정책으로 예산이 낭비되지 않도록 조례입안절차를 강화하였다.

나. 그 밖의 지방행정조직에 관한 법제
1) 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법
  실제 지방자치단체가 행하는 사무임에도 불구하고 지방자치단체가 국가사무를 처리하는 일선기관의 지위에 있어 실질적인 지방자치가 이루어지지 못하는 점을 극복하기 위하여 제주도의 경우 국가위임사무를 조례를 정할 수 있는 자치사무로 이양하고, 교육자치와의 통합 및 자치경찰제의 도입 등을 통하여 실질적인 지방자치를 보장하는 한편, 청정산업 및 서비스산업을 육성하여 제주특별자치도를 국제자유도시로 조성·발전시킴으로써 제주도 지역을 선진적인 분권모델의 형태로 만들고자 하는 목적에서, 새로이 제주특별자치도를 설치하기 위한 법이 제정되었다. 주요 내용은 다음과 같다.
  ① 기존 도(道)와는 법적 지위가 차별화된 “제주특별자치도”를 새로이 설치함
  ② 외교·국방 등 국가존립사무를 제외한 사무에 대하여 제주특별자치도의 지역 여건, 역량 및 재정능력 등을 고려하여 제주특별자치도에 단계별로 이양하기 위한 계획을 수립하여 국무총리에게 보고함.
  ③ 자율적으로 행정조직을 구성할 수 있도록 부지사의 정수·자격기준 및 행정기구의 설치·운영기준에 관한 사항, 직속기관·사업소·출장소의 설치요건에 관한 사항, 하부행정기구의 설치에 관한 사항 등을 조례로 정할 수 있도록 하고, 관할구역 안에 지방자치단체가 아닌 시(행정시)를 두고, 행정시에는 동과 읍·면을 둘 수 있도록 하며, 행정시의 폐치·분합, 명칭 및 구역은 조례로 정할 수 있도록 함.
  ④ 제주특별자치도지사는 조례가 정하는 예산 이상이 소요되는 대규모 투자사업에 대하여 주민투표에 부칠 수 있고, 주민투표청구권자 총수의 50분의 1이상 5분의 1이하의 범위 안에서 조례가 정하는 수 이상의 서명으로 주민투표의 실시를 청구할 수 있도록 함.
  ⑤ 제주특별자치도의 4급 이상 일반직지방공무원의 근무성적평정은 성과계약을 체결하여 그 성과계약에 의한 목표달성도를 평가하고, 제주특별자치도의 1급 내지 3급 일반직지방공무원이 해당 직급 또는 직위에 적합한 자질과 능력을 갖추었는지를 심사하여 그 결과에 따라 직위해제 또는 직권면직이 가능하도록 하며, 당해 기관 외부 또는 내부의 공무원 중에서 직위를 공모하는 직위공모제의 지정·운영, 조례가 정하는 공개경쟁신규임용에 있어서 전국단위의 인재채용과 우수한 지역인재의 견습근무를 통한 지역인재의 선발채용 등을 실시하여 인사충원제도를 개방함.
  ⑥ 제주특별자치도지사 소속하에 감사위원회를 두되, 그 직무에 있어서는 독립의 지위를 가지도록 하고, 감사위원회의 구성·운영과 감사위원회의 업무를 지원하기 위한 사무국의 직무·운영 등에 관한 사항은 조례로 정하도록 하며, 중앙행정기관의 장은 국가사무 및 국가의 보조를 받은 사업에 대한 감사가 필요한 경우에는 그에 대한 감사를 감사위원회에 의뢰하도록 하고, 중앙행정기관의 장은 제주특별자치도에 대하여 감사를 실시할 수 없도록 함.
  ⑦ 지방세를 제주특별자치도세로 하고, 취득세·재산세 등 표준세율이 적용되는 세목에 대하여 표준세율의 100분의 100의 범위 안에서 가감 조정할 수 있도록 하며, 보통교부세 총액의 100분의 3에 해당하는 금액을 제주특별자치도에 교부하도록 하고, 중앙행정기관의 권한 이양과 국고보조사업의 수행 등에 소요되는 비용에 대하여 「국가균형발전특별법」의 국가균형발전특별회계에 별도 계정을 설치하여 지원할 수 있도록 하며, 제주특별자치도의 발전과 관계있는 사업 등에 필요한 경우 제주특별자치도의회 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2이상의 찬성으로 지방채 발행 한도액의 범위를 초과한 지방채 발행을 할 수 있도록 함.
  ⑧ 제주특별자치도에 자치경찰단을 두고, 자치경찰단장은 자치총경으로 보하되, 제주특별자치도지사가 임명하도록 하며, 행정시에 자치경찰단의 자치경찰사무의 집행을 담당할 자치경찰대를 설치하도록 함. 자치경찰은 주민생활과 밀접한 생활안전·지역교통·지역경비 사무 및 제주특별자치도 소관 특별사법경찰관리의 직무를 수행하도록 하고, 국가경찰과의 역할분담에 대한 협약은 제주특별자치도지사와 제주특별자치도지방경찰청장이 체결하도록 하되, 행정시장과 국가경찰서장에게 각각 위임하여 처리할 수 있도록 함.
  ⑨ 현재 국가경찰이 담당하고 있는 교통안전시설 관리업무를 제주특별자치도에 이관하고, 교통안전시설에 관련된 사항을 심의하기 위하여 제주특별자치도지사 소속하에 민간전문가와 국가경찰 등이 참여하는 교통시설심의위원회를 두도록 함.
  ⑩ 종전의 제주도에 설치되어 있는 특별지방행정기관 중 국토관리, 중소기업, 해양수산, 보훈, 환경 및 노동에 관한 사무를 담당하는 특별지방행정기관의 사무를 우선 이관하고, 그 외의 특별지방행정기관의 사무에 대하여는 제주특별자치도지원위원회에서 관계중앙행정기관의 장의 의견을 들은 후 동 지원위원회의 심의를 거쳐 공고하도록 하며, 중앙행정기관의 장은 제주특별자치도가 이관된 사무를 원활히 수행될 수 있도록 행정·재정상 지원을 하도록 하고, 이 법 시행 후에는 제주특별자치도에 특별지방행정기관을 새로 설치할 수 없도록 함.
  ⑪ 국제자유도시의 여건 조성을 위하여 제주관광진흥기금을 설치하고, 외국인 전용카지노 사업 및 관광사업의 권한을 제주특별자치도지사로 이양하며, 허가요건·시설기준을 포함하여 여행업의 등록기준, 관광호텔의 등급결정 등에 관한 사항을 조례로 정할 수 있도록 하는 한편, 외국교육기관의 설립대상을 초·중등과정으로 확대하고, 국내대학 안에 외국대학의 교육과정을 설치·운용할 수 있도록 하며, 외투기업은 의료법인이 아니어도 의료기관을 개설할 수 있도록 하면서 그 개설요건 등은 조례로 정하도록 함.
  ⑫ 국제자유도시 개발을 지역실정에 맞도록 할 수 있도록 제주특별자치도지사에게 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 용도지구 외의 용도지구의 지정 또는 변경권과 도시계획시설의 건폐율·용적률을 조례로 정할 수 있는 권한을 부여하고, 공공용지의 조기확보로 공공사업의 원활한 추진을 도모하기 위하여 토지특별회계를 설치·운영할 수 있도록 함.
  ⑬ 「측량법」, 「건설기술관리법」, 「도로법」, 「건설산업기본법」, 「건설기계관리법」, 「여객자동차 운수사업법」 등에 의한 측량업의 등록, 건설기술관리, 국가지원지방도의 조사·설계, 건설업의 등록, 건설기계관리 및 여객자동차의 운수사업 등에 관한 건설교통부장관의 권한을 제주특별자치도지사의 권한으로 하고, 민간개발사업자가 시행하는 개발사업에 대한 사전환경성검토 협의 및 환경영향평가 협의에 관한 환경부장관의 권한을 제주특별자치도지사의 권한으로 이양하며, 대통령령으로 정하는 보건복지제도에 관한 기준을 조례로 정하도록 함.
  ⑭ 제주도를 단계적으로 규제자유 지역으로 추진하기 위하여 제주특별자치도지사와 중앙행정기관의 장은 「행정규제기본법」에 의하여 등록한 행정규제 중 제주특별자치도에 계속 존치가 필요한 필수규제의 목록을 제주특별자치도지원위원회에 제출하도록 하고, 그 제출된 목록에 대한 제주특별자치도지원위원회의 심의결과를 바탕으로 필수규제에 관한 사항 및 필수규제 외의 행정규제의 적용에 관한 사항을 따로 법률로 정하도록 함.

2) 세종특별자치시 등 신행정수도 관련 법제
  2004년 6월 국토의 균형발전과 수도권 과밀해소를 위하여 제정·공포된 「신행정수도의 건설을 위한 특별조치법」이 헌법재판소에서 위헌 결정되었다. 정부에서는 헌법재판소의 결정내용을 반영하면서 분권과 균형발전, 수도권 과밀해소의 취지와 효과를 살릴 수 있는 대안으로 충청남도 연기·공주지역에 행정중심복합도시를 건설하여 수도권에 집중된 중앙행정기관을 이전하기 위해 「신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」을 마련하여 공포·시행(법률 제7391호, 2005. 5. 19. 시행)하였는바, 이에 따라 건설되는 행정중심복합도시의 지방자치법제를 어떤 방식으로 운영하는가에 대하여 논란이 있었다. 「세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법」은 이러한 행정중심복합도시의 지방자치상 법적 지위와 관할구역 등 관련된 사항을 규정한 것이다. 이 법에 따르면, 정부의 직할로 세종특별자치시를 설치하고, 관할구역에는 별도의 자치단체를 두지 않도록 하였고, 세종특별자치시의 사무는 법령에서 지방자치단체, 시·도 또는 시·군·구를 인용하고 있는 모든 사무로 하며, 학교건축 등의 수요가 급증하고 있어 교육비전출에서 특례를 두고, 세종특별자치시가 지역발전과 국토균형발전에 기여할 수 있도록 세종특별자치시의 중장기적 발전방안 등에 관한 사항을 심의하기 위하여 국무총리 소속으로 세종특별자치시지원위원회를 두었다.

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