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대한민국법제60년사

대한민국의 법제 60년사를 제공합니다.
1. 지방자치제도의 창설기(1948년부터 1961년)
장 제목
지방자치법제
절 제목
지방자치법
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없음
가. 헌법
  우리 헌법은 제헌이래 지방자치를 헌법에서 직접 규정하고 있는 바, 먼저 제헌헌법과 이시기의 헌법개정 내용을 살펴보면, 제헌헌법에서는 지방자치에 관한 제8장을 따로 두고 「지방자치단체는 법령의 범위 내에서 그 자치에 관한 행정사무와 국가가 위임한 행정사무를 처리하며 재산을 관리한다. 지방자치단체는 법령의 범위 내에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다(제96조)」 「지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로써 정한다. 지방자치단체에는 각각 의회를 둔다. 지방의회의 조직, 권한과 의원의 선거는 법률로써 정한다(제97조)」라고 규정하여 지방자치는 법령의 범위 내에서 실시되고, 지방의회의 구성 및 선거는 법률로 위임하였다.
  1960. 6. 15 개정된 헌법에서는 「지방자치단체의 장의 선임방법은 법률로써 정하되, 적어도 시·읍·면의 장은 그 주민이 직접 이를 선거한다」라고 하여 주민생활영역을 중심으로 기초자치단체장의 직선제를 헌법에 명시하였다. 
  제헌헌법에서 자치입법권의 범위, 지방자치단체장과 지방의회의 대립적 구조 등을 규정하면서 지방자치단체장의 선임 및 지방의회의 구성과 그 시기를 법률로 정하도록 위임함에 따라 지방자치제도는 헌법적 주제임과 동시에 지방자치법 등 법률에서 선거시기를 어떻게 반영하느냐가 지방자치법제의 주요 쟁점이 되었다. 1987. 10. 29. 개정된 현행 헌법에서 선거 시기 등에 관한 법률 유보조항을 헌법에 두지 아니하게 되자, 이는 곧 지방의회 구성 및 지방자치단체장의 직선제를 의미하는 것으로 인식되어 본격적인 지방자치시대가 도래하게 되었다. 

나. 지방행정에 관한 임시조치법에 따른 임시조치
  이러한 헌법의 위임에 따라 1949. 7. 4 「지방자치법」(법률 제32호)이 제정되었다. 그런데 1948년 8월 15일 정부수립 이후 「지방자치법」이 제정되기까지 약 1년간 지방행정을 규율한 것은 「지방행정에 관한 임시조치법」(1948. 11. 17. 공포․시행, 6개월 한시법) 이었다. 이 임시조치법은 헌법에 규정된 지방자치를 규율하는 「지방자치법」이 제정되기 전까지 임시로 지방행정을 규율하려는 임시조치법이다. 이 임시조치법은  국가의 지방행정조직을 시와 도로 크게 나누고, 시에는 구를, 도에는 부ㆍ군ㆍ도를 두며, 구ㆍ부ㆍ군ㆍ도에는 경찰서를, 시와 대통령이 지정하는 부ㆍ군에는 소방서를 두고, 그밖에 군과 도에 읍ㆍ면에 두도록 하였던바, 그 주요내용을 보면 ① 지방행정기관에는 그 소관사무의 범위 내에서 대통령령이 정하는 바에 의하여 박물관 등 문화시설과 병원 등 공공복리시설 및 심의회·위원회 등 자문 혹은 조사기관을 설치할 수 있도록 하고, ② 이 법에 규정된 각 기관의 직제, 공무원의 종류·정원 및 보수에 관한 사항은 대통령령으로 정하도록 하며, ③ 지방에 서울시, 경기도, 충청남ㆍ북도, 전라남ㆍ북도, 경상남ㆍ북도, 황해도, 평안남ㆍ북도, 강원도, 함경남ㆍ북도를 두도록 하고, ④ 시에 시장, 도에 도지사 각 1인을 두며, 시장과 도지사는 내무부장관의 지휘ㆍ감독을 받도록 하되, 각 부처 소관 사무에 관하여는 국무총리 또는 각부장관의 지휘ㆍ감독을 받아 법령을 집행하고, 도지사는 관할 지방자치단체를 감독하도록 하며, ⑤ 시장은 구청장ㆍ경찰서장ㆍ소방서장, 도지사는 부윤ㆍ군수ㆍ도사ㆍ경찰서장ㆍ소방서장의 명령 또는 처분이 위법 또는 불당하다고 인정한 때에는 이를 중지 또는 취소할 수 있도록 하고, ⑥ 시장과 도지사는 그 소관 사무에 관하여 직권 또는 위임된 범위 내에서 시령·도령을 발령할 수 있도록 하며, 비상사태에 즈음하여 안녕질서를 보지하기 위하여 병력을 요할 때에는 그 지구군대사령관에게 출병을 요구할 수 있도록 하고, ⑦ 읍ㆍ면 구역 내에 시행하는 국가행정사무는 법령이 정하는 바에 의하여 자치단체인 읍ㆍ면에 위임하여 행하도록 하되, 읍·면장은 대통령령이 정하는 방법으로 선거하도록 하였다.
  이 임시조치법은 지방자치에 관한 사항보다는 지방행정에 관한 사항을 규정하고 있으나,  읍·면을 지방자치단체로 규정하면서 도지사ㆍ군수 및 도사가 감독하도록 한 점, 경찰서장ㆍ소방서장이 시장ㆍ도지사의 일반적 지휘·감독을 받는지가 불명확한 점 등 지방행정조직체계에 애매한 부분이 많았다.
  
다. 지방자치법 제정 및 주요내용
  1949. 7. 4. 제정된 「지방자치법」(법률 제32호)은 헌법의 위임에 따라 지방자치단체의 조직과 운영, 지방의회의 조직과 권한과 지방의원의 선거에 관하여 규정하면서, 이에 그치지 않고 지방자치단체의 종류와 사무, 주민의 권리·의무, 지방자치단체장의 권한과 그 하부조직, 지방의회의 의결에 관한 사항, 지방재정 등 지방자치에 관한 사항을 망라하여 지방자치에 관한 기본법이자 헌법상  국민의 기본권, 대통령과 의회, 행정각부 및 예산 등에 관한 규정과 유사한 조문구조를 가지게 되었는바, 이러한 조문구조는 지금까지도 유지되고 있다. 「지방자치법」의 주요내용을 항목별로 정리하면 다음과 같다.

1) 지방자치단체의 종류 및 계층구조
  지방자치단체의 종류로서 도와 서울특별시, 시ㆍ읍ㆍ면의 2종으로 대별하되, 도와 서울특별시는 정부의 직할 하에 두고, 시ㆍ읍ㆍ면은 도의 관할구역 내에 두도록 하였다. 계층구조에 있어서는 서울특별시는 단층제, 도와 시ㆍ읍ㆍ면은 중층제로 되어 있으나, 도와 읍ㆍ면 사이에 국가의 보통지방행정기관의 지위와 지방자치단체인 도의 하부행정기관의 지위를 동시에 갖는 군이 개재되므로 읍ㆍ면지역은 3층제의 형태로 되어 있었다.

2) 법인격 및 사무배분
  지방자치단체는 법인으로 하고, 그 지방의 공공사무와 법령에 의하여 그 단체에 소속된 사무를 처리하도록 하면서, 지방의 국가행정사무는 법령에 다른 규정이 없는 한 그 지방자치단체의 장에게 위임하여 행하도록 함으로써 지방자치단체장이 국가의 일선 지방행정기관의 지위를 겸하도록 하였다. 그러나 지방자치의 핵심요소인 고유사무의 범위와 종류에 관하여 구체적인 규정과 지방자치단체의 종류별 사무배분에 관한 규정을 두지 아니하여 사무구분에 혼란의 여지가 있었다.

3) 지방자치단체의 기관구성 
  권력분립론에 입각하여 의결기관과 집행기관으로 분리시키고 기관대립형의 구조를 채택하여 상호 견제와 균형을 유지하도록 하였으며, 집행기관은 독임제를 채택하였다. 지방자치단체장의 선임방법으로서는 특별시장·도지사는 대통령이 임명하고, 시ㆍ읍ㆍ면장은 지방의회에서 무기명투표로 선출하도록 하여 간선제를 채택하였다.

4) 조례와 규칙
  자치법규로는 조례와 규칙을 두었고, 지방자치단체는 법령의 범위에서 자치사무에 관하여 조례를 제정할 수 있었다. 조례는 지방의회 의결사항으로 하였고, 지방자치단체장은 조례안의 제안과 재의요구를 할 수 있도록 하였다. 한편, 도와 서울특별시는 법률의 특별한 위임이 있을 때에 한하여 조례ㆍ규칙에 형벌을 규정할 수 있도록 하였다. 

5) 지방의회의 구성·권한 및 운영 
  각급 의회의 의원정원을 인구기준으로 정하고, 의원은 명예직으로 하여 일비와 여비만 받을 수 있도록 하며, 임기를 4년으로 규정하고, 국회의원과 당해 지방자치단체의 유급직원을 겸할 수 없도록 하였다. 지방의회의 권한은 ⅰ) 조례의 제정·개폐 ⅱ) 예산의 의결 ⅲ) 결산보고의 심사ㆍ인정 ⅳ) 사용료ㆍ수수료ㆍ지방세 등의 부과·징수 ⅴ) 기본재산 기타 중요재산의 취득ㆍ처분 ⅵ) 예산외 의무부담 또는 권리의 포기 ⅶ) 청원과 소원의 수리처결 등으로써 그 결정은 의결로 하고, 지방자치단체의 행정사무를 감시하기 위하여 지방자치단체장 등의 출석답변 요구권 및 서류 감사권을 인정하였다. 지방의회는 의장이 소집하되, 지방자치단체장 또는 의원 4분의 1 이상의 요구가 있을 때 소집하며, 회기는 연간 30일을 초과할 수 없고 연 2회 이상 소집하도록 하였다. 지방의회에는 의장·부의장과 간사 및 서기를 두고, 위원회를 설치할 수 있도록 하였으며, 그밖에 의결정족수, 회의공개의 원칙, 의안의 발의요건, 회의규칙의 제정, 회의록의 작성, 청원, 의원의 사직과 자격심사, 징계·질서유지 및 방청에 관한 사항을 규정하였다.

6) 지방의회의원의 선거
  최초 제정된 「지방자치법」은 지방의회의원선거에 관한 사항을 아울러 규정하였는데, 선거권은 만 21세 이상인 자로서 6월 이상 당해 지방자치단체의 구역 내에 주소를 가진 자에게 부여하고, 피선거권은 만 25세 이상인 자에게 부여하며, 선거권과 피선거권의 결격사유를 규정하였다. 그밖에 선거구와 투표구설정기준, 선거인명부의 작성절차를 규정하였고 선거사무를 관리하기 위한 중앙선거위원회 등 각급 선거위원회의 설치ㆍ운영에 관한 사항도 이 법에서 규정하였다. 의원후보자가 되려면 50명 또는 10명 이상의 선거권자로부터 추천을 받도록 하고, 자유로운 선거운동을 허용하되, 공무원의 선거운동을 금지하고 선거법 위반에 대한 벌칙은 국회의원선거법에 의하도록 하였으며, 기타 선거방법과 당선인의 결정절차, 재선거와 보궐선거, 선거쟁송에 관한 사항을 규정하였다.

7) 집행기관의 기능·조직 및 국가·지방의회와의 관계
  지방자치단체장은 당해 지방자치단체의 사무와 법령에 의하여 그 지방자치단체에 위임된 사무를 관리·집행하는데 그 내용으로 ⅰ) 지방자치단체의 경비로써 지급할 안건의 집행과 일반사무의 처리 ⅱ) 지방의회의 의결을 요하는 안건의 의안제출 ⅲ) 재산과 공공시설의 관리·감독 ⅳ) 수입지출의 명령과 회계의 감독 ⅴ) 증서와 공문서류의 보관 ⅵ) 법령 또는 지방의회의결에 의한 사용료ㆍ수수료ㆍ지방세 등의 부과ㆍ징수 등을 열거하고 있으며, 그밖에 소속직원의 지휘·감독권, 그 지방자치단체 구역 내의 공공단체에 대한 감독과 서류·장부 등의 보고·제출 및 사무감사권을 부여하였다. 지방자치단체장이 국가의 기관으로서 처리하는 행정사무에 관해서는 도와 서울특별시의 경우에는 주관 장관, 시에서는 1차로 도지사, 2차로 주관 장관, 읍·면에서는 1차로 군수, 2차로 도지사, 3차로 주관 장관의 지휘·감독을 받도록 하고, 지방자치단체장의 위법·부당한 법령·처분에 대하여는 도지사와 서울특별시장에 대하여는 대통령이, 시·읍·면장에 대하여는 도지사가 취소·정지할 수 있도록 하며, 국무총리 또는 도지사는 시·읍·면장의 신임투표를 지방의회에 요구할 수 있도록 하였다. 지방자치단체장의 보조기관으로서 부지사·부시장·읍·면장을 두고, 그 임명절차와 직무 등을 규정하였으며, 도와 서울특별시의 직원으로서는 국가공무원과 도·시비직원을 두고, 시·읍·면의 직원은 시·읍·면비로 부담하도록 하였다. 도와 서울특별시의 하부조직으로서 국의 명칭과 분장사무를 직접 열거하고, 국의 하부조직은 내무부장관의 승인을 얻어 규칙으로 정하며, 시·읍·면의 행정기구는 도지사의 승인을 얻어 규칙으로 정하도록 하였다. 지방의회와의 관계에 관하여서는 지방자치단체장에게 지방의회의결의 월권·위법을 이유로 하는 재의요구권과 재의결에 대한 대법원출소권을 부여하고, 예산과 관련된 의결에 관하여서도 재의요구권을 규정하되, 재의결에 대하여는 법령상 집행의무가 있는 경비의 경우 재의결을 무시할 수 있도록 하고, 비상재해복구경비 등의 경우 재의결은 불신임의결로 간주하도록 하였다. 그리고 지방의회와 지방자치단체의 장은 부신임의결과 의회해산으로 서로 견제하도록 하였다.

8) 재무
  지방자치단체는 수익을 위한 기본재산을 유지하고 특정한 목적을 위한 특별기본재산을 설치하거나 금곡 등을 적립할 수 있으며, 지방자치단체의 조세의 종목과 세율은 법률로 정하고, 그밖에 공공시설의 설치, 사용료·수수료·분담금·부역·현품의 징수 등을 규정하였다. 그리고 지방재정법이 제정되기 전이었기 때문에 지방재정에 관한 내용을 많이 두고 있었는데 기부 또는 보조의 제한, 지출명령제도, 지방채의 발행, 일시차입, 예산의 편성과 회계연도, 추가경정예산, 예비비, 특별회계의 설치, 확정예산의 보고 및 공고, 지방의회의 출납검사, 출납폐쇄, 결산 등에 관한 사항을 규정하였다.

   
9) 그 밖의 규정
  지방자치단체의 하부행정기관으로서 도에 군을 두고 서울특별시와 인구 50만 이상의 시에는 구를 두며, 시·읍·면과 구에는 동·리를 두도록 하였고, 그 명칭과 관할구역, 군수 등 하부행정기관의 장의 선임방법(동·리장은 주민직선)과 직무, 보조기관의 조직 및 정원 등을 정하며, 그 밖에 경찰서와 소방서의 설치 및 조직에 관한 규정을 두었다.
  또한 주민소청제도를 도입하였는데, 이는 지방자치단체의 조례 또는 지방자치단체장의 명령이나 처분이 헌법이나 법률에 위반된다고 인정할 때 주민 100인 이상이 대통령(시·읍·면에서는 1차로 도지사)에게 소청하도록 한 것으로서 소청에 대한 대통령의 결정은 공고 및 통지하도록 하고 결정에 이의가 있으면 대법원에 제소하며 판결이 있을 때까지 그 조례 등의 효력은 지속되도록 하였다.

라. 지방자치법의 주요 개정내용
1) 지방의원 선거기한 연기 등
  「지방자치법」이 제정․시행되었음에도 불구하고 직선제로 구성되는 지방의원 선거 및 지방의원을 대의원으로 하여 간선제로 선출되는 읍․면장의 임명이 지연됨에 따라 지방의회의원선거의 연기근거를 마련하고, 「지방자치법」 제정 당시의 미비점을 보완하기 위하여 다음과 같이 개정하였다. 제1차 개정 후 1952. 4. 25.에는 시·읍·면의회의원선거가 실시되고 1952. 5. 10.에는 도의회의원선거가 실시되어 최초로 지방의회가 구성되었다.
    ① 도 또는 서울특별시의 조례나 규칙에는 법률의 특별한 위임이 있는 경우에 한하여 벌칙을 부과하는 규정을 제정할 수 있었던 것을, 법률에 특별한 규정이 없는 한 벌칙을 제정할 수 있도록 하되, 그 상한을 규정함(조례의 경우 : 3개월 이하의 징역, 10만 원 이하의 벌금·구류·과료, 규칙의 경우 : 1만 원 이하의 과료).
    ② 지방의회의원의 제명은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 하도록 함.
    ③ 대통령은 천재지변 기타 비상사태로 인하여 선거를 실시하기 곤란하다고 인정할 때에는 전부 또는 일부의 선거를 연기 또는 정지할 수 있도록 함.
    ④ 도지사는 시·읍·면장이 법령에 위반되는 행위를 한 때에는 탄핵재판소에 소추할 수 있도록 함.
    ⑤ 시·읍·면은 그 사무의 일부 또는 전부를 처리하기 위하여 도지사의 승인을 얻어 규약으로 시·읍·면조합을 설치할 수 있도록 함.
  

2) 지방의회의 회기 제한 및 지방의회의원 및 시·읍·면장의 임기
  지방의회의 출현으로 단체장과의 갈등, 의회의 권한범위 등에 관한 다양한 쟁점이 발생되어 이를 해결하고, 지방의회의 회기 제한 및 지방의회의원 및 시·읍·면장의 임기를 4년에서 3년으로 단축하는 등 민주적 통제와 능률성을 조화시키는 방향으로 지방자치제도를 보완하기 위하여 다음과 같이 상당히 대폭적인 법제개선이 이루어졌다. 그 후 지방의회의원 및 시·읍·면장 중 현직자에 대한 임기는 4년으로 보장하는 개정이 이루어졌고, 이 개정법에 따라 1956. 5. 8.에는 시·읍·면장과 의회의원선거가 , 1956. 8. 13.에는 서울특별시와 도의회의원선거가 실시되었다. 
    ① 지방의회의원의 정수를 10퍼센트 정도 감축하고, 지방자치단체의 구역변경 또는 폐치분합의 경우 이를 조정하도록 함.
    ② 지방의회의 의결사항에 공공시설의 설치·관리·처분, 지방자치단체가 당사자로 되는 행정쟁송·소송·화해, 손해배상과 손실보상의 금액결정 등을 추가함.
    ③ 지방의회회의를 정기회와 임시회로 구분하고, 회기를 제한함(정기회 : 30일, 15일, 임시회 : 10일, 연간회기 총 일수 : 90일, 50일).
    ④ 지방의회의원 및 시·읍·면장의 선거권의 요건에 있어 선거연령을 민의원선거연령과 일치시키고, 거주기간요건을 6개월에서 90일로 단축하며, 시·읍·면장의 직선제를 채택함.
    ⑤ 지방의회의원 및 시·읍·면장의 임기를 4년에서 3년으로 단축함.
    ⑥ 시·읍·면장의 영리사업 종사 및 겸직을 금지하고 법령위반 또는 직무위배시 도지사가 시·읍·면장징계위원회에 징계를 청구할 수 있도록 함.
    ⑦ 지방자치단체장에 대한 불신임의결제도와 지방자치단체장의 의회해산제도를 각각 폐지함.

3) 시·읍·면장 및 동리장에 대한 임명제 채택
  시·읍·면장 및 동리장에 대한 직선제의 선거 결과 단체장으로서의 능력을 갖춘 인물중심으로 선출되지 못하고, 단체장 선출 후 인사의 불공정성, 상급기관의 지도·감독 곤란, 인기위주의 정책수행, 과도한 선거비용과 주민사이의 대립 심화 등 부작용이 나타나고, 시·읍·면사무의 7·8할을 차지하는 국가위임사무의 원활한 수행을 위하여 시·읍·면장 및 동리장에 대한 임명제 채택과 그 밖의 지방의회 운영과 관련된 다음 사항에 관한 개정이 있었다.
    ① 지방자치단체장에 대한 불신임제와 의회해산제를 다시 채택함.
    ② 지방의회가 법정회의일수를 도과할 경우 내무부장관·도지사·군수 등 감독관청이 폐회를 명할 수 있도록 하고, 의회폐회중 위원회개최를 금지함.
    ③ 지방의회의원의 임기를 4년으로 연장하여 선거비용절감과 업무숙달에 이바지함.

4) 지방자치단체장 및 동리장 직선제 도입 
  4.19 이후 지방자치제를 복원시키기 위하여 지방선거 관련조항이 많이 개정되었다. 개정 후 1960. 12. 19.와 12. 26.에 시·읍·면의회의원선거와 단체장선거가 실시되고 1960. 12. 12.와 12. 29에 서울특별시·도의회의원선거와 시장․도지사선거가 실시되었으나(제3차 지방선거), 1961년에 발발한 5·16 군사정변으로 지방의회가 해산되고 「지방자치에 관한 임시조치법」에 의한 명목적인 지방자치가 오랫동안 계속되었다.
    ① 지방의회의원정수를 인구비례로부터 민의원선거구를 기준으로 재조정함(도의회 : 민의원선거구마다 2인으로 하되, 제주도는 6인, 서울특별시 : 민의원선거구마다 3인).
    ② 지방자치단체장 전체에 대하여 직선제를 도입하고, 임기는 4년으로 하며, 동·리장도 직선하고, 임기는 2년으로 함.
    ③ 선거연령을 만 21세에서 만 20세로 하향조정하고, 피선거권의 연령요건은 각급 지방의회의원과 시·읍·면장은 만 25세, 도지사·서울특별시장은 만 30세로 규정함.
    ④ 시·읍·면의원선거의 투표방법으로 의원정수 내 연기명투표제를 채택하고, 서울특별시장선거에서는 기명제를 채택함.
    ⑤ 부재자선거제도를 도입하고, 선거운동기간을 단축하며, 도지사·서울특별시장선거의 선거운동을 제한하고, 공영제를 도입하며, 지방의회의장단에 대한 불신임제를 채택함.
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