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대한민국법제60년사

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2. 행정소송법의 연혁과 주요내용
장 제목
권익구제법제
절 제목
행정소송법
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가. 행정소송법의 연혁
  제헌헌법 제81조제1항에서 정한 “대법원은 법률이 정하는 바에 의하여 명령, 규칙과 처분이 헌법과 법률에 위반되는 여부를 최종적으로 심사할 권한이 있다.”는 규정에 근거하여 우리나라 「행정소송법」은 1951년에 제정(1951. 8. 24. 법률 제213호)되었다. 당초 일본의 「행정사건소송특례법」(1948)을 본받아 본문 14개조의 극히 간략한 내용으로 제정된 「행정소송법」은 「민사소송법」에 관한 특례를 규정한 특별규정 또는 특례법으로서의 성격을 가지고 있었다. 「행정소송법」은 이후 30여 년간 두 차례의 부분개정을 거친 것 외에는 기본골격과 내용을 그대로 유지해 오다가 1980년 이래 추진된 대폭적인 개정작업에 따라 1984년 전문개정(1984. 12. 15. 법률 제3754호)되었고, 이는 1985. 10. 1.부터 시행되었다. 1994년 7월 이른바 사법제도개혁의 일환으로 다시 개정(1994. 7. 27. 법률 제4770호)되었는데, 행정법원을 신설한 「법원조직법」과 함께 행정소송에 관한 개정내용은 1998. 3. 1.부터 시행되었다.

나. 행정소송법의 제정
  「행정소송법」은 행정청 또는 그 소속기관의 위법한 처분의 취소 또는 변경에 관한 소송 기타 공법상의 권리관계에 관한 소송절차를 정하여 국민의 권리보호를 도모하려는 취지에서 1951년 8월 24일 제정되었다.

1) 행정소송의 종류
  행정소송의 종류에 관하여 별도의 규정을 두지 않고, 다만 행정청의 위법한 처분의 취소 또는 변경에 관한 소송(취소소송)과 공법상의 권리관계에 관한 소송(당사자소송)을 인정하였다.

2) 소원전치주의
  행정소송은 소원의 재결을 거친 후가 아니면 이를 제기할 수 없도록 하였다. 다만, 소원의 제기가 있은 날부터 2월이 경과하거나 소원의 재결을 거침으로써 중대한 손해가 발생할 우려가 있는 때 기타 정당한 사유가 있는 경우에는 바로 행정소송을 제기할 수 있도록 하였다. 이 경우에는 그 사유를 소명하게 하였다.

3) 관할법원
  행정소송은 피고인 행정청의 소재지를 관할하는 고등법원의 전속관할로 하였다. 고등법원의 재판에 대하여 불복이 있는 때에는 대법원에 상소할 수 있게 하였다.

4) 제소기간
  행정소송은 처분사실을 안 날부터 3월, 처분이 있은 날부터 1년 이내에 제기하도록 하였다. 취소소송의 제소기간에 관하여 소원을 거치는 경우에는 그 재결의 통지를 받은 날부터 1월 이내에 제기하여야 하고, 소원을 거치지 아니할 사건에 대하여 소원을 제기하여 각하결정이 있은 경우에는 그 통지를 받은 날부터 1월 이내에 소송을 제기하도록 하였다.

5) 직권심리주의
  민사소송의 변론주의의 예외로서 법원은 필요한 경우에 직권에 의하여 증거조사를 할 수 있고, 당사자가 주장하지 아니한 사실에 대한 심리ㆍ판단을 인정하였다.
6) 집행부정지의 원칙
  취소소송에 있어 집행부정지의 원칙을 취하여 처분의 집행으로 회복할 수 없는 손해가 발생할 우려가 있고 긴급한 사유가 있다고 인정한 때에는 법원은 직권 또는 당사자의 신청에 의하여 예외적으로 처분의 집행정지결정을 할 수 있게 하였다. 집행정지가 공공의 복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있는 때에는 법원은 언제든지 집행정지결정을 취소할 수 있다.

7) 사정판결
  원고의 청구가 이유 있다고 인정되더라도 처분의 취소ㆍ변경이 공익에 현저히 반하는 때에는 공공복리의 견지에서 청구를 기각할 수 있는 가능성을 열어 두었다. 다만, 이 경우 처분의 위법성과 원고의 이익을 고려하여 피고에게 제해시설ㆍ손해배상 등을 명할 수 있도록 하였다.

다. 행정소송법의 주요 개정사항
1) 행정소송의 제소기간 세분화
  1955년 7월 5일 개정법은 행정소송의 제소기간을 소원의 재결을 거친 경우와 소원의 재결을 거치지 아니한 경우로 나누어 명시하였다. 즉, 소원을 제기한 사건에 대한 소송의 경우에는 소원재결서의 정본 또는 등본의 송달을 받은 날부터 1월 이내에 제기하도록 하였고, 소원을 거치지 아니할 사건 또는 소원을 경유함을 요하지 아니하는 사건에 대한 소송의 경우에는 행정처분이 위법임을 안 날부터 6월, 그 처분이 있은 날부터 1년 이내에 제기하도록 하였다.

2) 소원을 제기한 사건에 관한 제소기간 관련 의문 해소
  1963년 5월 2일 개정법은 행정소송의 제소기간에 관하여 소원을 제기한 사건의 경우에는 그 재결을 기다리는 동안에 처분이 있은 것을 안 날부터 6월, 처분이 있은 날부터 1년이 경과하여도 재결서의 정본을 받은 날부터 1월 이내면 족함을 명시하여 의문을 없애도록 하였다.

3) 행정소송법의 1984년 전부개정
  종래의 「행정소송법」은 1951년 제정·시행된 이래 30여 년간 주요내용의 개정이 이루어지지 않아 발전하는 행정상황에 부응하지 못할 뿐 아니라 국민의 권리구제에도 미흡한 실정이므로 국민의 권익을 최대한 보호함과 아울러 행정목적의 실현에도 지장이 없도록 하기 위하여 1984년 「행정소송법」을 전문개정(1984. 12. 15. 법률 제3754호)하였다. 이 법은 1985. 10. 1 부터 시행되었는데, 전문개정된 「행정소송법」에 의한 행정소송제도가 종전의 제도와 다른 점은 다음과 같다.

 가) 행정소송의 종류의 법정
  구법이 행정소송의 종류를 명시하지 않아서 그 해석ㆍ운영에 문제가 있었던 것을 개선하기 위하여 개정 「행정소송법」은 행정소송을 항고소송ㆍ당사자소송ㆍ민중소송ㆍ기관소송으로 대별하고, 항고소송을 다시 취소소송ㆍ무효등확인소송ㆍ부작위위법확인소송으로 구분하면서 소송종류별로 적용규정을 명시하였다. 특히 행정청이 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 이를 하지 아니하는 경우 그 시정을 구할 수 있는 부작위위법확인소송을 신설하여 그 판결의 기속력으로서 처분의무 및 간접강제를 인정하였고, 당사자소송을 주관적 소송의 주된 형태로 명시하였다.

 나) 행정심판전치주의의 예외 확대
  동종사건 또는 서로 내용상 관련되는 처분에 대하여 행정심판의 재결이 있었을 때 등에는 행정심판을 제기함이 없이 직접 취소소송을 제기할 수 있도록 하여 행정심판전치주의의 예외를 확대하였다. 행정심판전치주의는 나름대로의 존재이유에도 불구하고 지나치게 엄격하게 요구될 경우 국민의 권리구제의 장애요인이 될 수 있다는 견지에서 이를 완화한 것이다.

 다) 관할통일과 관련청구
  당사자소송의 재판관할을 항고소송의 경우와 같이 고등법원으로 한다는 명문의 규정을 두어 행정소송간의 심급상 균형을 유지하도록 함으로써 관련청구소송의 이송ㆍ병합을 용이하게 하였다.

 라) 처분개념과 원고적격의 확대
  개정법은 항고소송의 대상이 되는 처분의 개념을 확대하는 동시에, 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행 등으로 소멸된 후에도 처분의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익이 있는 경우에는 취소소송을 제기할 수 있도록 하였다.

 마) 제소기간
  종전의 제소기간이 지나치게 단기간이었으므로 개정법은 제소기간을 두 배로 연장하여 행정심판의 재결서를 송달받은 날부터 60일 이내에 행정소송을 제기할 수 있도록 하였다.

 바) 판결의 실효성 강화
  개정법은 거부처분이 취소되거나 부작위의 위법이 확인된 경우 행정청이 판결의 취지에 따라 이전의 신청에 대한 처분을 할 의무를 지게 되는바, 그 의무의 이행을 확실히 담보하기 위하여 행정청이 일정한 기간 내에 그 의무를 이행하지 아니할 경우에는 그 지연기간에 따라 일정한 배상을 할 것을 명하거나 즉시 손해배상을 할 것을 명할 수 있도록 하는 간접강제제도를 신설함으로써 판결의 실효성을 강화하였다.

 사) 제3자 보호규정의 보완
  개정법은 취소판결의 효력이 제3자에게도 미침을 명문으로 규정하는 동시에, 이로 인하여 제3자에게 부당한 손해가 발생할 수 있다는 것을 감안하여 제3자가 이를 배제할 수 있도록 하기 위한 방도로서 제3자의 소송참가 및 재심청구권을 인정하였다.

 아) 위헌판결 등의 공고
  명령·규칙의 위헌ㆍ위법 판결이 대법원에서 확정된 경우 위헌판결 등을 공고하도록 하여 동종의 사안의 재발을 방지하도록 하였다.

라. 사법개혁에 의한 행정소송법의 1994년 개정
  대법원은 1993. 11. 10. 사법제도개선을 위하여 대법원에 설치되었던 사법제도발전위원회의 건의에 따라 법원조직법중개정법률안, 행정소송법중개정법률안, 상고심절차에관한특례법안 등 6개 법률의 제정 또는 개정건의안을 마련하여 국회에 입법건의를 하였고, 그에 따라 위 법률안들은 국회에서 1994. 7. 14. 의원입법의 형식으로 통과되어 1994. 7. 27. 공포되었다. 사법제도개혁의 일환으로 「행정소송법」 및 「법원조직법」 등 행정소송관계법이 개정됨으로써 행정소송과 관련된 일련의 법제도의 변화가 있었다. 「행정소송법」의 개정(1994. 7. 27. 법률 제4770호)으로 변경된 주요내용은 행정심판을 임의적 전치절차로 변경하고, 2심제이던 행정소송을 3심제로 바꾸며, 「법원조직법」의 개정에 따라 신설되는 행정법원을 행정소송의 제1심 관할법원으로 한 것이다. 이 법은 1998. 3. 1.부터 시행되었다.

1) 행정소송의 제1심관할법원으로서 행정법원
  1994년 개정된 「법원조직법」(1994. 7. 27. 법률 제4765호)은 대법원, 고등법원, 지방법원, 가정법원으로 구성되어 있었던 기존의 법원의 종류에 행정법원을 추가함으로써, 행정소송에 대한 전문법원으로서 행정법원을 신설하는 제도개혁을 하였다. 행정법원은 「행정소송법」에서 정한 행정사건과 다른 법률에 의하여 행정법원의 권한에 속하는 사건을 제1심으로 심판한다(「법원조직법」 제40조의2). 행정법원의 신설과 관련하여 중요한 사항은 행정소송의 제1심 관할법원이 종래 고등법원으로부터 신설된 지방법원급의 행정법원으로 변경되었다는 점이다. 이로써 행정사건의 제1심을 합의관할로 하여 행정법원(서울 이외의 지역은 지방법원)-고등법원-대법원의 3심제가 이루어지게 되었다.
  개정 「행정소송법」 역시 행정소송의 제1심 관할법원을 피고의 소재지를 관할하는 행정법원으로 하였다. 다만, 중앙행정기관 또는 그 장이 피고인 경우에는 대법원소재지의 행정법원으로 하였다. 이는 중앙행정기관의 장을 상대로 한 행정소송의 경우 전국민에게 직접, 간접으로 영향을 미칠 수 있으므로 이를 서울행정법원에서 관할하도록 한 것이다. 또한 토지의 수용 기타 부동산 또는 특정의 장소에 관계되는 처분 등에 대한 행정소송은 그 부동산 소재지 또는 장소 소재지를 관할하는 행정법원에도 제기할 수 있도록 함으로써, 행정소송 제1심의 재판관할이 지방법원급의 행정법원으로 변경된 취지를 살리는 동시에 당사자의 편의와 사건해결의 능률을 배려하였다.

2) 행정심판의 임의절차화
  개정법은 제18조제1항에서 “취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에도 이를 거치지 아니하고 제기할 수 있다”고 규정하여 행정심판을 원칙적으로 임의적인 전치절차로 하되, 다른 법률에 필요적으로 행정심판을 거치도록 규정한 경우에만 예외적으로 필요적 전치절차를 인정하였다. 행정심판전치를 임의절차화한 것은 국민의 권리구제를 용이하게 한다는 보다 실용주의적 취지에 따른 결과라 할 수 있다. 행정심판전치주의가 원칙적으로 폐지된 결과 당사자에게는 그의 자유로운 선택에 따라 행정심판을 먼저 제기하거나 이를 거치지 않고 직접 행정소송을 제기하는 길이 열리게 된 것이다.

3) 제소기간의 변경
  개정법은 행정심판전치주의의 원칙적 폐지 또는 행정심판의 임의적 전치화의 원칙에 따라 취소소송의 제소기간을 처분 등이 있음을 안 날부터 90일, 처분 등이 있은 날부터 1년 이내로 하였다. 다만, “처분 등이 있은 날부터 1년”의 기간에 관하여 “정당한 사유가 있는 때에는” 그 기간이 경과한 후에도 취소소송을 제기할 수 있도록 하여 제소기간이 원고가 처분 등을 알지 못한 채로도 진행하므로 이러한 경우 불변기간으로 하는 것보다 구제의 범위를 넓힐 필요가 있는 처분 및 소송의 현실을 감안하여 행정법질서의 조속한 확정보다 국민의 권익구제의 측면을 더 배려하였다. 한편 필요적으로 전치절차를 거치는 경우와 그 밖에 행정심판청구를 할 수 있는 경우 또는 행정청이 행정심판청구를 할 수 있다고 잘못 알린 경우에 있어 행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달 받은 날부터 기산하도록 하였다.

마. 행정소송법의 전면 개정
  1984년 전면 개정되어 시행되어온 「행정소송법」은 그 동안 법치행정의 실현과 국민의 권리구제에 크게 기여한 것을 부인할 수는 없으나 오늘날 행정수요의 급속한 확대 및 민주화에 따라 급격하게 향상된 국민의 권리의식에 부응하지 못하고 있으며, 여러 측면에서 결합과 취약점을 갖고 있다고 비판을 받아왔다. 학계와 실무계에서는 이미 오래전부터 「행정소송법」의 개정의 필요성에 대하여 공감을 하여 왔다. 이에 따라 2002년 4월 대법원은 행정소송법 개정위원회를 구성하였고 이 위원회는 2004년 10월에 개정안을 마련하였다. 이 개정안은 ① 항고소송의 대상적격의 대폭적 확대, ② 의무이행소송의 도입, ③ 예방적 금지소송의 도입, ④ 가처분제도의 도입, ⑤ 기관소송법정주의의 일부폐지, ⑥ 소송상 화해제도의 도입 등 획기적인 내용을 담고 있었으나 항고소송의 대상적격과 원고적격의 확대와 관련하여 학계와 실무계의 심각한 논쟁과정에서 결국 결실을 보지 못하고 개정안 자체로 머물고 말았다. 한편 법무부는 2006년 4월에 「행정소송법 개정특별분과위원회」를 구성하였고 이 위원회는 2007년 4월에 행정소송법 개정안을 마련하여 입법예고와 공청회를 거친 후 2007년 11월에 국회에 제출하였다. 이 개정안은 현행법상의 대상적격과 원고적격을 그대로 유지시키는 한편, ① 의무이행소송의 도입, ② 예방적 금지소송의 도입, ③ 집행정지요건의 완화, ④ 가처분제도의 신설, ⑤ 행정청에 대한 자료제출요구권, ⑥ 행정소송과 민사소송 사이에 소의 변경과 이송의 허용, ⑦ 행정상 손실보상, 손해배상, 부당이득반환 등을 당사자소송으로의 명문화 등 획기적인 개선내용을 담고 있었으나 당시의 정치적 상황으로 제대로 논의조차 해보지 못하고 제17대 국회의 임기가 종료됨에 따라 자동폐기 되었다. 아시아권에서 일본의 경우 2004년에 의무이행소송, 예방적 금지소송 등을 포함하는 새로운 「행정소송법」을 마련하여 2005년 4월 1일부터 시행하고 있는 점, 대만의 경우 독일 「행정소송법」을 모델로 하여 취소소송 외에 의무이행소송, 일반적 이행소송, 확인소송을 핵심적 내용으로 하는 새로운 「행정소송법」을 제정하여 1998년부터 시행하고 있는 점을 고려할 때, 이러한 「행정소송법」 개정의 좌절은 학계와 실무계뿐만 아니라 일반 국민에게도 큰 실망감을 안겨 주었다. 2011년에 들어와 「행정소송법」 개정 움직임은 다시 시작되었다. 2011년 6월 25일 자유선진당은 박선영 의원의 대표발의로 “행정소송법 전부개정안”을 국회에 제출하였고, 한국행정법학회는 2011년 9월 「행정소송법」 개정을 촉구하는 내용의 학술대회를 개최하였다. 법무부 역시 2011년 3월경부터 그간의 개정논의에 대한 검토 작업을 진행하고 T/F의 구성 등 내부적으로 개정작업을 준비하여 오다가 2011년 11월 15일 「행정소송법 개정위원회」를 구성하여 본격적으로 개정작업을 시작하였다(법무부,『행정소송법 개정 공청회』자료집 제3면과 제4면, 2012. 5. 24.).
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