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법제처 소개

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[제28대 이석연 법제처장] 국가경영전략연구원수요정책포럼-법은 사람을 위한 것이어야 한다(以法爲人)
  • 등록일 2008-08-26
  • 조회수6,383
  • 담당부서 처장실

 

국가경영전략연구원 수요정책포럼

(2008. 8. 20. 07:00 ∼ 09:00)



법은 사람을 위한 것이어야 한다(以法爲人)

 

- 국민불편법령개폐의 추진현황과 방향 -







2008. 8. 20.






※ 이 자료는 강연을 위한 참고 자료로 작성한 것으로서, 실제 강연은 이석연 법제처장의 평소 헌법적 철학과 소신을 피력하는 내용이 덧붙여질 것입니다.




법제처장 이석연

1. 경제를 살리고 나라를 강하게 만드는 선진법제


 ❍ 경제 활성화의 전제로서의 선진적 법체계의 필요성

   - 경제 문제의 해결을 위해 경제적 측면에만 치중해서 접근하면 근본적인 문제 해결은 곤란하다. 경제 등 상황이 어려울수록 기본적이고 보이지 않는 문제에 대한 관심과 해결 노력이 필요하다.

   - 경제에는 심리와 기대 요인이 크게 작용하는데, 안정적이고 좋은 법체계와 법제의 마련은 경제 주체의 법적 안정성과 예측 가능성을 높여 경제 활성화의 토대가 된다. 경제 활성화는 시장경제에 대한 신뢰와 예측 가능성 없이 성공할 수 없고, 그 밑받침이 되는 것이 시장경제 질서를 떠받치고 있는 국가의 법체계이다.

   - 따라서 불합리하고 낡은 법령만 일소해도, 국민과 기업에게 100조원 가까이 되는 비용 부담을 덜어준다는 연구 결과를 굳이 원용하지 않더라도 요즘처럼 어려운 때에 ‘법체계의 선진화’는 반드시 실현시켜야 할 과제이다.

   - 사실 주요 정책이 대부분 법제화 되어 실현되는 상황에서 이제 ‘법’은 국가경쟁력 강화의 가장 큰 걸림돌이 될 수도 있고, 우리나라를 선진 일류국가로 진입시키는 중요한 관건이 될 수도 있다.

   - 고전인 한비자(韓非子) 제6편 유도(有度: 법도를 지킴)를 보면, "國無常强 無常弱, 奉法自强 則國强 奉法自弱 則國弱"이라는 말이 나온다. 법가의 부국강병사상으로 진(晋) 통일제국의 기초가 된 사상이다. "항상 강한 나라도 없고 항상 약한 나라도 없다. 법을 받드는 것이 강하면 강한 나라가 되고 법을 받드는 것이 약하면 약한 나라가 된다."는 의미이다. 다시 말해 법은 공동체 생활의 편익과 안전을 극대화하기 위해 제정하고 다함께 지켜야 한다. 그러므로 좋은 법이 만들어지고 다같이 그 법을 잘 지키는 나라일수록 살기 좋은 나라요 강한 나라가 되는 것이다.

   - 건국 60주년을 맞이한 우리도 이제는 이 시대에 맞는 헌법과 반듯한 법체계를 갖추고, 지킬 수 있고 현실 타당성이 있는 좋은 법, 즉 선진 법제를 만들어 가야 한다.

   - 이것이 경제적 측면에서도 국가의 경쟁력을 살리고 활기찬 시장경제로 가는 가장 확실하고 좋은 방안이라는 점을 분명히 인식할 때다.

 ❍ 우리 헌법과 법 현실은?

   - 우리 헌법은 자유민주주의와 더불어 제119조제1항에서 자본주의에 입각한 자유시장 경제질서를 그 기본원리로 선언하고 있다. 따라서 같은 조 제2항에서 규정하고 있는 ‘경제에 관한 국가의 규제와 조정’은 어디까지나 이러한 질서를 훼손하지 않는 범위에서 예외적이고 보충적으로 이루어져야 한다.

   - 그러나, 이러한 헌법 정신이 우리 현실 법령상에는 잘 구현되어 있지 않고, 특히 필요한 정도를 과도하게 넘어선 규제 법령이 만연되면서 국민과 기업이 법을 최소한으로 지키는 것도 쉽지 않게 되었다.

   - 이제 우리 경제의 역동성에 걸맞게, 이제 우리 법체계가 국민 개개인과 기업에게 자유롭고 창의적인 경제활동을 보장하는 방향으로 새로운 변화를 선도해 나가야 한다.

   - 현실에 맞지 않는 낡은 법으로 우리 경제와 사람을 맞추어 가던 불합리한 인식과 행태는 과감히 시정되어야 한다. 이제 법령을 어찌할 수 없이 주어진 것으로 받아들이는 무력감에서 벗어날 때가 되었다.

 ❍ 국민생활을 편하게 하고 경제에 확실한 도움이 되는 법제 개선이 필요하다.

   - 우리 경제는 지금 유가, 환율, 물가, 고용 등 총체적으로 어려움에 직면해 있다. 물론 어쩔 수 없는 대외적인 요인이 많은 것이 사실이다. 그러나 내부적으로 해결할 수 있는 것은 모두 찾아 시급히 해결해야 한다.

   - 그런 점에서 우리 법제(法制)가 민간에 부담을 주거나 민간의 창의와 활력꺾는 사례가 없도록 해야 한다. 먼저 정부 부문과 민간 부문이 해야 할 일다시 구분해서 정부는 꼭 필요한 일만 잘 할 수 있도록 하는 것이 필요하다.

   - 무엇보다도 불합리한 규제 법령이 민간 부문에 부담을 주고 과도한 비용을 발생시키는 것을 과감히 시정해야 한다. 헌법의 기본원리인 자유시장 경제 질서가 제대로 작동되도록 우리나라 법령 전체의 전면적인 리모델링이 필요하다.

   - 이러한 대책은 스태그플레이션이경기(景氣) 후퇴의 염려가 없이 정부의 판단으로 시행할 수 있는 일이기 때문에 더욱 필요한 방안이다.



2. 우리 법제의 현황과 문제


 ❍ 현재의 우리 법제는 어디까지 와 있는가?

   - 정부 수립 후 약 15년간은 일제의 의용(依用) 법령이 적용되다가 1961년 5·16 이후 구법령 정비사업이 대대적으로 추진되고 우리의 법제도 제 모습을 갖추기 시작했다.

   - 그 후 많은 법령이 제정되었고, 법령의 숫자도 빠른 속도로 늘어나기 시작했다. 금년 7월 말 현재 법률과 하위법령만 4,315건(법률 1,253건, 대통령령 1,630건, 총리령·부령 1,432건)이나 되고, 훈령 등 각 기관 내부 규정도 11,463건이나 만들어졌다. 지난 60여 년간 정부는 법령을 만들어만 왔지 국민의 입장에서 제대로 된 법령정비를 추진한 적은 없었다. 그에 따라 국민의 일상생활이나 기업 활동의 구석구석까지 관여하고 간섭하게 되었다.


 ❍ 법제! 무엇이 문제이고, 왜 개선이 어려운가?

   - 대부분의 법령이 제정하거나 개정할 때에는 그 당시의 상황에 맞고 국민과 기업을 위한다는 나름대로의 의미가 있었으나, 시간이 흐르고 상황이 바뀌면서 당초의 취지와 어긋나 문제를 일으키기 시작하는 것이다.

   - 이런 상황에서 새로 만들어지는 많은 법령조차 제 때에 고쳐 나가는 것이 쉬운 일이 아니다. 따라서 기존의 법령까지 점검하려면 특단의 전면적 개선 노력이 없이는 가시적 결과를 만들어 내는 것이 어려울 것이라는 것을 쉽게 짐작할 수 있다.

   - 그렇지만, 국민과 기업의 수준이 비교할 수 없을 정도로 높아진 상황에서, 아직도 불신 속에서 시대의 흐름에도 맞지 않는 법령이 국민일상생활과 기업 활동을 얽매고 있다는 것은 허용될 수 없는 일이다.

3. 선진법제를 위한 ‘국민불편 법령 개폐 사업’ 추진


 ❍ 왜 ‘법령개폐’를 추진해야 하는가?

   - 역대 정부에서도 규제개혁 등 종합적인 법령 개선 노력이 있었지만, 기대했던 효과를 거두지 못한 것으로 평가되며, 그 결과 지금도 많은 국민과 기업이 어려운 경제 상황 속에서 낡고 불합리한 법령 때문에 가중되는 고통을 겪고 불필요한 비용까지 부담하고 있는 실정이다. 또, 경제·사회 등 모든 영역이 국제화·개방화 되어 가는 상황에서 법과 제도는 국제적 기준에 부합하지 않는 경우가 많아 국제경쟁력은 물론 외국인기업이 투자를 망설이는 요인이 되고 있다.

   - 법령과 같은 일반적·추상적 규범들은 그 영향이 매우 광범위한 것인데, 적어도 도입 당시에는 여러 사람의 이익을 위해 도입되었지만, 시간이 흐르면서 그 규제의 방향과 정도가 나쁜 쪽으로 위력을 발휘하면서 오히려 국민과 기업에 불편과 부담으로 작용하는 경우가 많게 되었다는 것이다.

     * 예: 운전면허증 미휴대 시 처벌 규정의 개선: 당초 무면허 운전을 방지하려고 도입된 것인데, 도로교통 통신체계의 정보화로 현장에서 확인이 가능하므로 범칙금까지 부과하는 것은 과도한 조치이다. 훈시규정으로만 두고 범칙금 부과 규정은 삭제하기로 경찰청과 합의하여 관련 법을 개정 중에 있다.

          ② 중소기업에 대한 다양한 지원에 관한 규정의 개선: 「중소기업창업지원법」과 같은 각종 지원법, 촉진법 등은 기업의 창업과 경영활동 등을 육성·보호한다는 목적으로 만들어졌으나, 실제로는 지원을 위한 사계획서 승인 규제 등을 두는 등 중소기업에 대한 불필요한 간섭을 하는 근규정으로 작용하는 문제가 있다. 꼭 필요한 사항만 「중소기업기본법」에 반영하고 이 법은 폐지하는 방안을 중소기업청과 논의 중이다.

          ③ 접대비 범위의 명확화 및 확대: 접대비는 기업회계상 기업의 원활한 운영을 위해 필요불가결한 것으로 법인세 산정 기준의 하나인데, 그 범위가 불명확해 과세관청과 기업간 불필요한 혼선을 유발하고 있고, 특히 외국인 투자기업의 경우 국제적기준과 달라 투자에 어려움을 겪고 있는 실정이다. 법령상 접대비 범위를 보다 구체화하고 더 나아가 이를 확대하는 방안을 기획재정부와 논의 중이다.

   - 따라서 입법의 연장선상에서 이미 만들어진 법령도 사회 현실과 시대에 맞도록 지속적으로 점검하고 정비하여 현재 효력이 있는 법령은 언제나 실효성과 정당성이 유지되도록 할 필요가 있다. 

 ❍ 성공적 법령개폐의 관건과 방향은?

   - 그동안 법령개선 작업이 효과를 거두지 못했던 것은, 그 필요성을 인식하지 못했거나 종합적인 추진 노력이 없어서가 아니다. 문제는 개선 의견에 대해 추진 여부 자체가 사실상 소관 부처에 달려 있었기 때문이었다.

   - 일반적으로 각 부처는 소관 업무이기 때문에 신속하게 개선·변경하기보다는 우선 안전이나 환경·건강 등 불명확한 공익을 사유로 중장기적 검토나 용역 등의 연구를 한 후 신중하게 추진을 검토하겠다는 점을 내세우고, 그렇게 하다가 결국 추진이 흐지부지하게 되는 사례도 많았던 것이다.

     * 2007년도에 법제처에서 총 1,827건의 정비대상과제를 발굴하여 부처협의를 추진한 결과 1,146건을 수용하였고, 이 중 304건(26.5%)만이 정비가 완료되었다.

   - 이렇게 소관 분야의 질서유지와 공공복리를 책임지는 소관 부처의 입장에서는 과도한 규제에 대해서 피규제자 입장에서 부담해야 하는 막대한 규제 준수비용은 잘 보지 못한 채 때로는 냄비 여론에 대응하는 차원에서 규제의 유지 필요성을 강조하는 경향이 많았다는 것이다. 

     * 예:중소기업에 대한 내부회계관리제도 개선: 내부회계관리제도는 회계의 투명성을 확보한다는 차원에서 점진적으로 도입되었고, 현재는 자산 70억원 이상 500억 미만의 비상장 주식회사의 경우도 내부회계 관리규정과 전담조직을 갖추도록 하는 많은 비용 부담이 필요한 내부회계 관리제도의 적용을 받고, 위반 시 과태료(3000만원 이하)도 부과하고 있다. 그런데, 중소기업의 경우 내부회계 관리제도를 전면적으로 적용할 경우 영업상 부담이 가중되므로, 비상장 중소기업에 대해서는 내부회계 관리제도의 적용을 면제하거나 일정 자산규모 이상인 경우로 한정하는 방안을 금융위원회와 협의하여 추진할 것이다.

          ② 공장설립과 건축허가 절차의 통합: 공장설립의 승인에 있어 건축허가를 일괄 처리할 수 있도록 되어 있음에도, 실무적으로 설립승인시점에 건축허가 심사가 곤란하다는 이유로 건축허가 절차를 독자적으로 밟도록 하고 있어, 건축허가를 의제하도록 한 취지를 살리지 못하건축허가까지 상당한 시간이 걸리는 불편함이 있다. 앞으로는 공장설립 승신청 시 「건축법」에 따른 건축 허가의 의제를 위하여 간략설계도서로 건축허가 의제 여부를 판단하고, 간략설계도서만으로 허가 여부를 결정하기 어려운 경우에는 조건부로 승인을 한 후 일정 기간 내에 기본설계도서에 따라 건축허가 여부를 결정하는 방안을 추진할 예정이다.

   - 이런 점에서 제대로 입법평가를 하는 체계를 갖추지 못한 우리의 현 실정에 맞게 법제 관련 전문 능력과 중립성·독립성이 있는 법제처가 나서서 그런 사례에 대해 문제 제기해 나가겠다는 것이다.

   - 법제처의 ‘법령 개폐 사업’은 국민생활에 불편을 주는 법령, 기업·영업 활동에 부담을 주고 장애가 되는 법령과 글로벌 스탠더드에 맞지 않는 법령을 중심으로 국민 눈높이에서 제대로 된 법령개선을 추진하려는 사업이다

   - 물론 국민불편 법령을 개폐한다고 해서, 해당 규정이 없으면 공공의 안전이나 국민 건강 등을 해게 되는 것이 분명한 사항까지 없애자는 것은 아니다.

   - 다만, 문제는 현행 법령 중에는 공익 필요성을 과다하게 평가하여 불필요하게 강한 규제를 하는 경우가 많기 때문에, 소관 부처가 규제에 매몰되어 국민 눈높이가 아닌 공무원의 정책적 편의만 고려하지 않았는지 중립적인 견지에서 잘 살펴보겠다는 것이다.

     * 예: 회사(법인)설립 간소화: 최저자본금제도(폐지 예정) 외에, 법인설립 시 중소기업이 느끼는 애로사항은 필요한 서류가 주식회사의 경우 37종류 58개나 되는 등 지나치게 많고, 표준화된 양식이 없어 작성이 어렵다는 것이다. 이에 대해서는 창업자가 법인설립 서류를 직접 작성하여 등기절차를 수행할 수 있도록 정관, 창립총회의사록 등 관련 서류를 표준화하고 작성방법을 제시하도록 할 예정이다.

           또 다른 법인설립의 불편한 점은 관련 업무가 온라인화 되어 있지 않아 창업자가 관련 기관을 직접 방문해야 한다는 것이다. 이러한 문제에 대해서는 법인 설립 관련 업무를 온라인에 의하여 원스탑(One-Stop)으로 처리할 수 있도록 하여 법인 설립기간을 단축하고 제출서류를 간소화할 수 있는 방안을 관계기관과 협의하여 추진할 예정이다.

          ② 자전거 이용자에 대한 불합리한 교통규제 개선: 현행 「도로교통법」에서는 자전거를 차(車)로 분류하여 운행방법 등에 있어 자동차에 준하는 규제를 하고 있기 때문에, 자전거를 운행하다가 교통사고를 내면 운전면허 소지자에게는 벌점을 부과하고, 횡단보도 사고인 경우에는 피해자와 합의해도 「교통사고처리 특례법」에 따라 중과실로 보아 형사처벌을 하고 있다.

          자전거가 도로를 통행할 수 있는 여건이나 체계도 갖추지 못한 상태에서 자동차와 동일한 규제를 가하는 것은 지나치게 행정편의적 측면이 강하다. 더구나 고유가 시대에 대체 교통수단으로 이용이 늘고 있고 사회적으로 관심이 높아지고 있는 자전거에 대한 불합리한 교통규제 개선은 시급히 해결이 필요한 시점이어서, 경찰청·법무부와 함께 이를 개선해 나가려고 한다.

 ❍ 최근의 새로운 법령개폐 방식은 어떤 것인가?

   - 먼저, 일반 국민이나 기업 등 법령 수요자가 실제 현장에서 불편을 느끼고 있거나 글로벌 스탠다드에 맞지 않는 사항을 중심으로 개선 사항을 발굴하기 위해, 지난 3월 법제처에 ‘국민불편법령 개폐센터’를 개설했다. 또한, 5월에는 각계의 폭넓은 민간 전문가 23명으로 구성된 ‘정부입법 자문위원회’를 발족시켜 각 부처에서 소극적이거나 파급효과가 큰 사항을 중심으로 활기찬 논의를 하고 있다. 위원회는 법제정비 뿐만 아니라 입법정책 방향을 설정할 때에도 자문을 하고 있으며, 그 동안 3차례나 토론회를 개최하는 등 실질적인 논의의 장으로 활용되고 있다.

   - 또 하나는 「정부조직법」상 법제처가 ‘정부의 법제업무를 전문적으로 관장’하도록 한 취지에 맞게 법제 전문가가 개선안을 작성할 때에 철저한 법적 검토를 거쳐 구체적으로 조문화까지 해서 제시함으로써 소관 부처가 받아들일 수 있는 가능성을 더욱 높이고 있다는 것이다.

     * 대통령령인 「법제업무운영규정」 제25조에는, 법제처장은 현행법령이 현실에 맞지 않는 경우, 국민에게 부담을 주거나 불합리한 경우 등에 해당하면 법령정비의 대상·기준 등을 마련하여 소관 부처에 통보하고, 각 부처에서는 정비계획을 수립하여 정비를 추진하여야 한다고 되어 있다.

   - 특히 정부의 법제 관련 총괄·조정·지원 기관으로서 개선 사항과 관련된 법령의 일괄 개정을 통해 파급효과를 극대화하는 데에도 중점을 두고 있다.

     * 예:인·허가 절차(인·허가 의제 관련)의 획기적 개선: 복잡하고 오랜 시일이 걸리던 인·허가 의제 관련 절차를 크게 간소화하는 방안마련한 바가 있다. 지난 3월 파주시가 이화여대 파주캠퍼스 조성사업을 "先 사승인 후 後 법적절차 이행" 방식으로 6시간 만에 승인했던 사례가 있었는데, 이러한 사례가 법적 근거를 갖고 새로운 인허가 모델로 널리 확산될 수 있도록 위 파주시 사례에 적용된 「주한미군 공여구역주변지역 등 지원특별법」 등 현행 20건의 법률에 조건부 승인 제도를 도입하는 방안을 행정안전부 등 관계기관과 협의를 거쳐 추진하고 있다.


           ② 건설업 등록에 대한 과도한 결격사유 규정 개선: 건설업과 무관한 다른 법률 위반자에게도 건설업 등록을 제한하는 「건설산업기본법」 규정직업선택의 자유(영업 활동의 자유)에 반할 소지가 많으므로, 이를 개선하고, 이와 유사한 7건의 법률 규정도 같은 차원의 개정이 이루어 질 예정이다.

 ❍ 그 동안 법령개폐 작업은 어느 정도 진행되고 있는가?

   - 새로운 법령개폐 추진체계를 구축한 후 모든 법령을 원점에서부터 재검토 해왔으며, 특히 국민의 일상생활에 불편을 주거나 기업 및 영업활동에 부담을 주는 사항 그리고 글로벌 스탠다드에 맞지 않는 사항으로서 파급효과와 체감도가 높은 과제를 우선 선정하여 국무회의에 개선과제로 보고하였다.

   - 우선, 지난 5월 13일에는 개폐센터에 접수된 550건 중 우선적으로 개선할 필요가 있다본 27건(유사법령 일괄개정 포함 시 66건)의 법령개폐 추진상황을 1차로 국무회의에 보고한 바가 있다.

     * 1차 국무회의 보고에서는,

      ·운전면허 취득 절차의 간소화, 자동차 유리 썬팅 규제의 현실화 등 ‘국민생활과 밀접한 도로교통 관련 각종 규제의 완화’

      ·음식점 영업자의 부담 완화를 위한 채권 매입의무의 면제 등 ‘서민들의 생계와 관련된 각종 규제의 완화’

      ·그리고 중소기업에 대한 중복적 실태 조사의 방지 등 ‘중소기업 관련 규제의 정비’ 등이 그 주요내용으로 포함되어 있다.

   - 그 후 7월 22일에는 1차 보고 후 접수된 총 684건의 개선의견을 추가 검토하여 이 중 소관부처와 개선하기로 합의한 25건의 개폐대상 과제를 선정, 국무회의에 2차로 보고하기에 이르렀다.

     * 2차 국무회의 보고에서는,

     ·자전거 이용자에 대한 불합리한 교통규제의 개선, 의료기관 이용 시 의료급여증 제시의무 개선 등 ‘국민생활 불편 해소’

     ·이·미용사 자격취득자의 별도 면허 절차 개선, 목욕탕 등 대중 이용시설 영업자의 인터넷게임시설 제공업 등록 제외 등 ‘서민생계형 영업 관련 불편 해소’

     ·통신판매업자 영업폐지신고 누락 시 불이익 방지, 리스차량 과태료 처분절차의 개선 등 ‘기업 및 영업 불편 해소’ 방안 등이 보고 되었다.

  - 또한, 7월 24일에는 기업하기 좋은 법령환경을 조성하여 국가 경쟁력을 높이는 차원에서 영업 정지·취소, 과징금과 같이 법령마다 있는 모든 행정제재 규정의 종합적인 합리화 방안을 마련해서, 대통령 주재 국가경쟁력강화위회에 보고하고 법제처 주도로 정비해 나가기로 했다. 정비대상으로 검토되는 법령은 418건(법률 112, 대통령령 46, 총리령/부령 260) 정도로 현재 세부 정비기준안을 마련하고 있으며, 9월말까지 분야별 정비기준을 확정하여 12월까지는 정비를 완료할 예정이다.

     * 예를 들면, 국가경제에 기여도가 높은 정보통신업체에 대해 ‘공사업 등록을 한 후 3년이 지날 때마다 30일 이내에 등록기준을 신고하도록 되어 있는 규정’을 위반했다는 이유로, 관할관청인 A시로부터 시정명령도 없이 곧바로 ‘3개월간 영업정지’ 처분을 받아 업무상 큰 타격을 입게 될 상황에 처하게 된 사례가 있다. A시의 경우 동일한 규제위반으로 2008년 상반기에만 40개 업체에 영업정지를 부과하였다고 한다.

       이와 같이 단순한 등록기준 위반 등 경미한 위반에 대해서는 경고나 시정명령을 통해 자발적으로 시정할 기회도 주지 않고 바로 영업정지를 하는 경우가 많은데, 앞으로는 제재를 할 때에도 이처럼 필요 이으로 기업이나 개인 사업자에게 불편이나 타격을 주는 일은 없도록 할 것이다. (‘행정제재 처분의 합리화 방안’을 요약하면, 아래 표와 같다)

< ‘행정제재(영업 정지·취소, 과징금 등) 합리화’ 방안 주요내용 요약>

형평에 맞도록 처분기준 개선

 

 

 

 

                     ꀻ

 

 ① 정상참작 기준 마련으로 탄력적 행정 도모

 ② 유사위반행위에 대해 유사한 제재처분 부과

공통 기준의

개선

 

 

 

현실에 맞도록 처분기준 개선

 

 

 

 

                     ꀻ

 

 ③ 지나치게 가혹한 처분기준의 완화

 ④ 과징금의 합리적 부과기준 마련

개별·구체적 

기준의 개선

 

 

 

행정편의제도 개선

 

 

                     ꀻ

 

 ⑤ 청문제도 내실화로 억울한 제재처분 예방

 ⑥ 불합리한 중복제재 시정

처분 절차 등

개선

 


   - 이 밖에도 국민불편법령개폐센터에 접수된 다양하고 소중한 개선의견 중 국무회의에 보고 되지 않는 과제들도 따로 정리해서 백서 형식의 사례집으로 만들어 앞으로 규제개혁과 법령정비사업에 적극 활용해 나가려고 한다.

     * 사례집에는 총 546건의 개폐대상과제가 수록될 것이며, 각 부처와 민간단체, 지방자치단체 등 유관기관에 배부하여 제도와 정책개선에 유용한 자료가 될 것이다.

   - 법제처는 법령개폐 업무의 과정에서 소관 부처의 정책적 전문성을 최대한 존중하고 부처를 설득하겠지만, 동의하지 않는 경우에도 전문가 자문을 거치고 재논의한 후 반드시 개선해야 할 사항이라고 판단되면 재협의하고 중요 사항에 대해서는 국무회의에 보고한 후 공론화하여 국민여론에 호소하는 방법으로, 어떻게든 개선되도록 하겠다.

     * 문제 법령에 대한 개폐 필요성을 제기하고 소관 부처와 의회에 그 문제를 알리기능은 영국의 ‘법률위원회(The Law Commission)’ 기능과 유사한 것이다. 이 위원회에서는 법이 잘 작동되는지 확인하고, 실효성이 없거나 시대에 뒤떨어지거나 과도한 비용을 수반하는 법령 등 문제 법령이 있으면, 여러 사람에게 자문한 후 이를 의회에 알리는 기능을 주로 하고 있다.

       그런데 법제처의 법령개폐는 단순한 문제 제기의 차원을 넘어 법령안 초안을 마련하고 제시하여 타당한 사항에 대해서는 논의를 주도하여 끝까지 개선이 되도록 법령 폐지 또는 개정 과정까지 지원·관리한다는 점에서 차이가 있다.

     * 예컨대, 대통령 지시사항으로 검토된 ‘운전면허 취득절차 간소화’와 관련하여 법제처에서는 단순히 개선방향만 제시하지 않고 미국의 사례를 조사하여 취득단계 축소(7단계→2~3단계), 필기시험을 안전운전 위주의 상식수준으로 간소화, 기능시험과 주행시험의 통합 등 구체적인 개선안을 제시하였다. 당초 주무기관인 경찰청과 이해관계 단체인 자동차운전전문학원연합회에서는 법제처의 개선안에 대하여 부정적인 움직임도 있었으나, 법제처에서 개선안의 취지에 대하여 지속적으로 설명하고 설득하는 과정을 통해 지원·관리하였다. 그 결과 경찰청에서는 최근 법제처 개선안에 근접한 개선방안을 마련하여 공개토론회까지 개최한 것으로 안다. 앞으로의 법제화 과정에서도 적극 지원을 약속했다.

 ❍ 체감도를 높이기 위해 내부규정에 숨어 있는 규제 개선도 필요하다. 

   - 법률과 하위법령 외에도, 부처 내부규정에 의한 규제가 문제가 되고 있다. 법령에 근거도 없이 규제를 신설하거나 확대 재생산하고 있고, 이러한 숨어있는 규제 때문에 체감 규제가 바뀌지 않고 있다.

     * 예: 바다이야기 사건: 과거 부처 내부규정으로 상품권을 제공할 수 있도록 해서 성인오락장을 사실상 도박장화(현재는 2007.1.19. 「게임산업 진흥에 관한 법령」에서 경품의 종류를 직접 규정하면서 상품권은 제외)

           세무조사 실시 기간 등 세무조사 관련 규정 법령화: 현재 국세청 훈령(「조사사무처리규정」)으로 규정하여 운영하는 것기업의 영업활동 침해 소지를 줄이기 위하여 최소한 대통령령으로 규정하여 법령화할 예정이다. 법령에 납세자 유형별로 세무조사 기간의 범위를 달리하고, 조사 대상자가 협조를 잘 하지 않는 경우 등에는 예외적으로 조사기간을 연장할 수 있는 규정을 두는 방향으로 국세청과 협의 중이다. 국세청에서는 아직도 세무조사기간의 법령화에 따른 부작용을 우려하고 있으나, 세무조사절차에 관한 법률까지 제정하자는 전문가들의 의견도 있으므로, 법제처에서 입법기술적으로 국세청의 걱정을 덜어 주면서 충분히 법령화할 수 있는 사항이라고 본다. 금년 하반기 중 용역 등을 통해 합리적인 안을 만들어 내년 초쯤 대통령령에 규정하는 방안을 추진하기로 협의한 상태이다.

   - 이에 따라, 법령에 근거도 없이 규제를 신설하거나 확대·재생산하여 국민의 권익을 침해하는 행정청의 훈령·예규 등 내부지침을 정비하기 위해 청와대, 국무총리실 및 국민권익위원회와 함께 행정규칙정비TF를 구성하여 1만여 건이 넘는 훈령·예규 등을 원점에서 전면적으로 재검토하기로 했다.

     * 우선 국민생활과 밀접한 관련이 있는 해양항만, 국토건설, 물류, 교통, 주택·토지 분야의 행정규칙부터 발굴·검토하여 국민권익위원회와 공동으로 ‘개발제한구역 해제지역에서 업무 및 상업시설 건축 시 최고 7층까지 제한하던 규정 폐지(「광역도시계획 수립지침」)’, ‘자연환경보전지역·도시지역 등에서 민간기업에 산업단지 지정·개발 요청을 제한하던 규정 폐지(「산업입지의 개발에 관한 통합지침」)’ 등 94건 과제를 선정하여 지난 8월 5일 ‘행정규칙 개선 추진과제’로 국무회의에 보고하였다.

   - 한편, 이와 같은 사후심사를 통한 정비는 그 시일이 오래 걸리고 이미 관행화된 경우 변경이 곤란한 경우도 많은 한계가 있기 때문에, 내부규정 중에서 국민생활에 직접 영향을 주는 법령 성격의 행정규칙(훈령·고시 등)에 대해서는 필요하다면 사전심사 제도를 도입해서라도 이 문제를 근본적으로 해결하려고 한다.

   - 그 과정에서 행정과 정책의 효율성 유지와 행정규칙의 적법성보의 조화 방안을 염두에 둘 것이며, 지금 그 방안을 신중하게 검토 중이다.

 ❍ 획기적 인식 변화와 기관 간 긴밀한 연계·협조가 중요하다.

   - 지난 60년간 누적된 문제 법령을 일소하기 위해서는 어느 한 두 기관의 강제성을 띤 일방적 노력만으로는 어렵고, 그런 방식으로는 규제개혁 등의 구호가 또 다시 공치사(功致辭)로 끝날 가능성이 많다고 본다.

   - 따라서 각 부처 담당자가 규제 등의 특성과 병폐를 확실히 이해하도록 하면서 먼저 인식부터 획기적으로 바꾸어 법령 소관 부처가 더욱 자발적으로 개선 노력을 할 수 있도록 하는 것이 중요하다.

     * 1차로 국무회의 보고 때에는 각 부처에서 반대가 많았지만 그 동안의 노력으로 2차 보고 때부터 열린 자세로 수용하는 경우가 매우 많아지고 있다는 것을 느끼고 있다. 종전에 부처가 부정적으로 나오던 과제 중 ‘공과금 신용카드 납부확대’의 경우 기획재정부에서 당초 추진이 곤란하다는 입장이었다가 적극적으로 개선하기로 한 경우까지 나오고 있다.


4. 새 정부 법치행정의 방향


 □ 다음과 같은 기본 방향 하에서 추진할 것이다.

 ❍ 정부의 모든 행정과 정책에 적법절차와 법치주의, 자유민주주의와 시장경제, 국민의 기본권 보장 등의 헌법적 가치가 구현되도록 해서, 무엇보다도 국민을 행복하게 하고 국민의 삶의 질을 향상시키도록 하는 것이 법제업무 수행의 중요한 방향이다.

   - 이를 위해 모든 법령을 일단 제로베이스(Zero-Base)에서 우선 폐지나 규삭제를 먼저 검토해 보고, 존치하는 경우에도 헌법 제37조제2항의 비례 원칙에 따라 꼭 필요한 만큼만 보충적으로 규정하도록 할 것이다.

   - 또한, 헌법 제119조 이하의 경제질서 규정에서 정한대로 예외적으로만 규제조정을 하면서 시장경제적 법치주의를 채택한 헌법의 취지가 손상되지 않는 범위에서 꼭 필요한 만큼만 기본권을 제한하는 방식으로 규정할 것이다.

   - 국민과 기업에 대한 불신과 행정적 편의를 전제로 한 사전적 규제 방식인 인·허가 제도를 과감하게 개폐하여 가급적 자유롭게 영업이나 사업을 하고 사후적으로 문제되는 사항만을 금지·규제하는 네가티브(negative) 규정 방식으로 과감하게 바꾸어 나가는 것이다. 아울러, 국민을 도와준다면서 법률을 끌어들이려는 법률만능주의나 행정만능주의 풍토도 바로 잡아 나가도록 하겠다.

   - 특히 법치주의도 중요하지만, 그 자체보다 국민과 기업이 아무런 불편 없이 사회생활과 기업활동을 하고 간섭받지 않고 지낼 수 있도록 하는 것이 매우 중요하다고 본다.

   - 이 과정에서 법령 소관 부처에서 행정관행이나 권한 문제 등을 내세우며 반발할 수도 있을 것이나, 중요 정책이 법령에 담긴 이상 이는 기본권 제한에 관한 헌법적 문제로서 법제처에 부여된 법령심사 기능과 정부입법 총괄·조정 기능에 따라 국민 입장에서 끝까지 관철해 나갈 것이다.


 □ 생활과 밀착되고 현실적으로 도움이 되는 개선을 추진할 것이다.

 ❍ 규제 개선 퍼센트나 개수(個數)와 같은 수치적 실적이 아니라 국민이 일상생활에서 불편하게 느끼는 것과 기업·영업 활동의 현장에서 불편이나 부담주고 있는 것, 글로벌 스탠다드에 부적합한 것 중 파급효과가 크고 체감도가 큰 것부터 하나씩 찾아내어 국민과 기업의 입장에서 확실히 고쳐 나가겠다는 것이다.

 ❍ 이를 위해 국민 생활의 현장이나 기업 또는 영업 현장에 대한 직접 방문·인터뷰 등을 통해 중점 개선이 필요한 사항을 하나하나 발굴하고 관련 의견을 능동적으로 수렴해 나가는 작업을 병행할 예정이다.

□ 실용과 헌법정신이 조화되는 개선을 추진할 것이다.

 ❍ 새 정부에서 강조하는 실용과 효율도 역시 자유민주주의, 자유시장 경제질서, 시장경제적 법치주의 등 헌법적 가치의 토대 위에서 이루어져야 한다. 실용과 효율이 바로 이러한 헌법적 가치를 구현하는 가운데서 이루어질 때 비로소 국가비전인 ‘선진 일류국가’를 달성할 수 있다.

 ❍ 앞으로 각 부처에서 법제처로 제출되는 법령안이 헌법상 법치주의를 가장 적절히 구현하면서도 각 부처에서 추구하는 정책목표를 가장 효과적으로 달성할 수 있도록 내용상, 절차상 적극적으로 뒷받침할 것이다.

 ❍ 이를 위해 국가경쟁력강화위원회, 국무총리실 등의 규제개혁 유관기관의 업무를 고려하면서 중복되지 않은 범위에서 내실 있는 법제개선을 추진할 것이다.

□ 선진 입법시스템을 마련하고 운영하도록 노력할 것이다.

 ❍ 민주적이고 효율적인 정부 입법 절차의 마련

   - 올해 입법계획상 정부 입법만 550건 가까이 된다. 행정제재(행정형벌 포함) 합리화 방안을 위한 입법까지 추가되면 900건이 넘는 개정법률안을 국회에 제출할 것으로 보인다. 이런 점을 고려해서 정부 입법의 절차부터 재설계해서 입법과정의 민주성과 효율성을 획기적으로 높여 나가도록 하겠다.

 ❍ 선진의 입법평가제도 도입도 고려

   - 입법으로 인한 모든 문제점들을 분석하여 반성하고, 반(反) 헌법적, 반 규제개혁적 상황을 철저히 시정해서 국민과 기업이 현실적으로 체감할 수 있는 입법 개혁을 실현하도록 하겠다.

   - 새 정부에서 문제 법령과 불합리한 규제 법령의 개폐를 마무리 짓고, 앞으로는 선진의 입법평가제도 같은 것을 우리 실정에 맞게 도입해서 국전체적으로 문제 법령이 제대로 걸러질 수 있는 선진 입법시스템이 마련될 수 있도록 노력할 것이다.